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PPP模式的缺点

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发布日期:2017-06-08 浏览次数:1097
核心提示:PPP模式在运作过程中也存在着一些缺点:私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等都有一些影响。

PPP模式的优势显然得到市场的一致认可,但任何事情不全是十全十美,PPP模式在运作过程中也存在着一些缺点:私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等都有一些影响。

1PPP模式导致私营机构融资成本较高

与公共部门相比,金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低,导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然,在评价社会资本的融资成本时,除了考虑利率之外,还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力,以及项目总体绩效的提升等,从社会整体的功效考虑项目价值。此外,社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近,虽然融资成本的差异不可能完全消除,但这方面的影响在逐渐降低。

在10年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。其中,企业债可以近似为大型社会资本的融资成本;国债为无风险利率;地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本;由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位,城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的融资成本。可以看到:大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债,低于城投债;社会资本的融资成本和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小,尤其是2015年年初以来,社会资本的融资成本无论是绝对值,还是与国债/地方政府债的差距,都在逐渐降低。

2PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断

一方面,在PPP模式下,居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同,导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步,因此减少了政府部门对社会资本的选择空间,也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面,PPP模式普遍采用的特许经营制度,实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性,利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然,PPP模式并不是产生垄断性的必要条件,在单纯的政府模式下,政府实际上也表现出垄断性。

3PPP项目复杂的交易结构可能降低效率

首先,在PPP项目中,通常需要多个独立参与者通力合作,而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。其次,由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出,这部分支出会包括在投标价格中,从而传导给公共部门。国外的经验显示,PPP市场越成熟,这部分成本就越低。例如,如果公共部门采用标准化的合同体系,可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时,在评估增加的这部分交易成本时,也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。再次,复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业能力。现阶段,国内相关方面的能力欠缺较为明显,现状的改善还需要较长时间。在这种情况下,政府部门过度依赖外部咨询机构,会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部,这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。目前,各个国家都成立了类似PPP中心的组织,包括中国的财政部PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等,这些组织在沉淀PPP项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。最后,交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍,特别是在未来发生一些不可预料的事件时,可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且,即便在项目启动的过程中,也可能存在公共部门内部意见不一致,或民众和公共部门意见不一致的情况,这在一定程度上会降低效率。

4PPP的长期合同缺乏足够的灵活性

为了项目长期运行稳定,PPP合同可能会比较严格,灵活性不够,公共部门或私营机构在起草合同的时候,很难将未来的变化充分地考虑进来,合同条款通常只考虑当前时点的情况,导致项目后期管理不能因时制宜,而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面:一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划,通常,公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析,确保参与方对项目需求有充分的理解,对项目的费用有可靠的预算,对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担;同时,还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价,当然这些前期工作势必产生不菲的成本。二是在起草合同时保留适当的灵活性,这也必将增加成本,一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价,另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同灵活性和合理性的成本,有可能降低项目投资者的投资回报率,防止出现过高的投资回报率。

5公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高

如果公共产品/公共服务由公共部门提供,由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点,公众所付出的直接使用费用较低。当然,世界上不存在免费午餐,低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损,也会通过其他渠道由公众承担相关成本,甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下,私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益,对产品或服务进行市场化的定价,可能增加公众的直接使用成本。如此,PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段,但定价机制的确定同样困难,尤其在涉及多边合作的PPP项目中,不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势,还需要考虑汇率等其他因素。一个典型的例子是来宾B电厂的电价,资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余,其中一个主要原因是运营期满15年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府,项目的巨额投资要在15年内回收,远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。从各国的经验来看,PPP项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。

通过前文的实证数据,我们可以发现,PPP模式在提高效率方面的贡献有大量实证案例支撑,通过必要的流程优化、引入适宜的争议解决机制,并规范公共治理方式,可以有效控制效率降低的风险。

PPP模式的发展

中国式PPP的三个发展阶段不论是从时间维度,还是从发展思路来看,PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。

1995年至2003年——“摸着石头过河”的阶段

这一阶段,PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国,与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始,在国家计委的主导之下,广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年,北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触,而且未竟全功,但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。

尽管如此,以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念,从前述项目启动伊始,即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态,也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上,国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否,也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮,在几个相关部委的几份相关文件出台之后,基本归于平息。

值得肯定的是,在该阶段后期,建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式,合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中,项目相关各方,包括中介咨询机构,对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试,形成了相对成熟的项目结构及协议文本,为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。

2004年至2013年——“黑猫白猫”的阶段

2004年,建设部一马当先,颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(下称“126号令”),将特许经营的概念正式引入市政公用事业,并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板,先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件,用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此,中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征,我们称之为“黑猫白猫”的阶段。

这一阶段,计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方,包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门,以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫,只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠,似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本,但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间,前者甩包袱,后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核,反而失去了自己应有的位置。也正因如此,中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复,大量低价或非理性竞标,乃至于国(资)进民(资)退的现象层出不穷。

从现实角度出发,考虑到中国地方政府的施政偏好,以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求,发生上述情况还是可以理解的。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映,亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计,一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面,中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向,把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何,则常常不是现任政府主管部门,甚至于投资人现任总经理的关注焦点。在此情形之下,即便有外部的财务及法律顾问参与其中,他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。不可避免的,大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日,各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况,并以前者居多。

另一方面,“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验,经过复制与改良,被用于更加综合、开放和复杂的项目系统,而不再限于一个独立的运作单元,项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践,反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型,政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。

2014年开始——规范化阶段

作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人,中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。2014年3月,财政部副部长王保安在政府和社会资本合作(PPP)培训班上发表讲话,对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述,并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发,国家发改委也在今年5月份一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目,范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业,且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的,则莫过于特许经营立法工作的重新启动。据悉,《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》已由国家发改委法规司制订完成,并已发业内广泛征求修改意见。至此,PPP模式的制度化建设终于正式提上议事日程。2014年也因此被不少业内人士视为PPP模式在中国的发展元年。我们将今年及其以后的若干年称作中国式PPP的规范化发展阶段,与其说是基于现状的一个预测与展望,不如说是对PPP模式的最新倡导者做好顶层设计,补上重要一课的期待。

实际PPP工程项目存在什么缺点和不足

根据咨询机构粗略统计,经过五个阶段的发展,我国的PPP项目已经达到了八千个左右,世界上其它任何国家的PPP项目都没有超过一千个。我国PPP工作存在的基本问题是缺少市场秩序,具体有以下需要解决的问题:

(1)PPP项目运作不规范,导致了我们的PPP项目数量虽多但质量和效果落后于英国等发达国家。体现在:首先,运作程序透明度不够,很多项目没有竞标;其次,运作人员不专业,负责PPP项目的公务人员经常变动,选择咨询机构时对相关经验重视不够;再次,商务条件设计不合理;最后,项目进度安排过紧,很多该做的前期工作没有做。

(2)PPP项目竞争不充分,很多项目的竞争只是走过场。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率,在准入竞争不充分甚至没有竞争的情况下,地方政府为PPP项目付出的代价超过了传统体制,造成了地方政府换届后对社会投资人违约,也使有些地区对PPP产生了怀疑,认为PPP的效率是低的。

(3)地方政府草率签约、随意违约现象普遍。公务人员观念转变滞后,没有商业意识也没有把自己和社会投资主体放在平等地位,为违约付出了沉重代价。政府违约一方面破坏了投资人对政府的信心,另一方面在社会投资人减少服务的情况下迟早还要支付费用。比如政府未按合同向投资人及时支付污水处理费,投资人据此减少甚至停止处理污水,最终政府总是要支付费用的,可谓赔了夫人又折兵。

(4)监管不到位,社会主体存在广泛不诚信行为。从过去十年到二十年的时间跨度看,在政府违约的情况下社会主体做PPP项目的回报水平仍然较高且公司高速发展,是非常奇怪的现象。这背后,有的社会主体拿到项目后胁迫政府提供额外条件,有的社会主体降低建设标准,有的社会主体运营过程中偷排,有的社会主体做大项目投资减少实际投资,等等。社会主体无利不起早无可厚非,只有在政府的监管之下才能把PPP做好。

(5)金融工具缺失。国外的PPP项目多是采用项目融资的方式,也就是以项目本身为信用支撑获得金融机构融资,不需要股东提供担保,债务不进入股东的资产负债表。我国的PPP项目基本都是在股东担保前提下完成融资的,项目融资只是少数银行和少数投资人的事,当企业负债率较高的时会限制PPP的发展。在我国地方政府和国企杠杆率普遍很高的情况下,这个矛盾更为突出。

(6)中介组织未能发挥应有的作用。发达国家做PPP项目聘请顾问是一种惯例,在聘请顾问时最重视的是他们的经验。我国为PPP项目聘请中介机构的做法没有普及,很多地区喜欢找些参考文件后自己学着做,医学院的学生和医生是两码事,看点参考资料甚至还达不到医学院毕业生的水平更当不了医生。这种做法好似节约了前期费用,实则造成了大量遗留问题,甚至直接导致了PPP项目的失败。即使聘请了中介机构,很多地区的做法也很不科学。有的地区要求中介机构必须进入当地政府部门制定的中介机构名录系统才能为当地服务,而实际上中国这么大很多中介机构根本不知道这个系统的存在;有的要求PPP的咨询机构要具备工程招标资格或其它什么资质而这些资质与PPP运作没有任何关系;有的地区要求咨询机构要提前在当地进行非常复杂的注册致使很多中介机构在获得项目信息后来不及完成注册工作;有的地区要求中介机构提供各种证件和合同的原件而中介机构无法同时向两个以上地区提供,导致只能放弃一些项目;有的地区请咨询公司时在固定价格的前提下从他们自己的系统里抓阄;有的地区选择咨询公司主要看价格,结果很难聘请到经验丰富的咨询公司,等等现象不一而足。从长远看,这些做法违背市场规律,PPP的经验教训未能被有效推广应用,重复交学费造成了很大的社会浪费,不利于转变经济发展方式的实现。

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