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企业环境信息公开谁来监管?

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发布日期:2022-05-13 来源:环境经济杂志 浏览次数:153
核心提示:从2008年实施的《环境信息公开办法(试行)》到2015年实施的《企业事业单位环境信息公开办法》(自2022年2月8日起废止)再到2022年实施的《企业环境信息依法披露管理办法》,企业环境信息依法披露的监督管理链条越来越完善。

从2008年实施的《环境信息公开办法(试行)》到2015年实施的《企业事业单位环境信息公开办法》(自2022年2月8日起废止)再到2022年实施的《企业环境信息依法披露管理办法》,企业环境信息依法披露的监督管理链条越来越完善。特别是,《管理办法》要求企业环境信息依法披露系统要与信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库对接,这意味着对企业环境违法行为的监管更加透明公开、连续有效,而且交叉验证也使企业环境信息披露造假的难度陡增。

监管部门多方协作

今年2月8日起,《企业环境信息依法披露管理办法》(以下简称《管理办法》)正式生效实施。那么,企业依法披露环境信息之后,谁来监督管理?

根据《管理办法》第三条的规定,生态环境部负责全国环境信息依法披露的组织、指导、监督和管理。设区的市级以上地方生态环境主管部门负责本行政区域环境信息依法披露的组织实施和监督管理。但是,企业环境信息依法披露的监督管理责任,仅是生态环境部门一家之责吗?

金杜律师事务所负责环境法业务的合伙人吴青接受《环境经济》采访时表示,企业环境信息依法披露涉及多个部门的协同管理,所有负有监督管理职能的部门都需在法定职责范围内履行监督管理职责。

《管理办法》第二十四条明确指出,生态环境主管部门应当会同有关部门加强对企业环境信息依法披露活动的监督检查,及时受理社会公众举报,依法查处企业未按规定披露环境信息的行为。

生态环境部环境规划院首席科学家葛察忠接受《环境经济》采访时表示,这里的“有关部门”主要是指国家发展改革委、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等部门。

“涉及上市公司、发债企业等环境信息依法披露的执行情况,生态环境主管部门会同国家发展改革委、中国人民银行、中国证券监督管理委员会等部门进行监督检查。涉及中央企业和国有企业的环境信息依法披露的执行情况,生态环境主管部门则会同国家发展改革委、国务院国有资产监督管理委员会等部门进行监督检查。”葛察忠告诉记者。

目前,在监管层面,关于企业环境信息依法披露的相关政策,主要来自于生态环境部、中国证券监督管理委员会和沪深证券交易所。其中,既属于重点排污单位、又是上市公司的这一类企业主体,是三方共同监督管理的重点对象。

早在2017年,原环境保护部和中国证券监督管理委员会就签订了《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》(以下简称《合作协议》)。

彼时环境保护部副部长、现任生态环境部部长黄润秋表示,双方将共同研究完善环境信息披露的内容、渠道等要求,采取差别化的监管政策措施,推动环境保护与证券市场健康发展“双赢”。

时任中国证券监督管理委员会副主席姜洋表示,《合作协议》着眼于执行层面,从监管理念、制度设计、审核把关、日常监管等方面入手,形成完整的环境信息披露监管链条。

时隔5年后,《管理办法》出台,并对上市公司和发债企业依法披露环境信息作出部署。

不过,商道纵横总经理郭沛源接受《环境经济》采访时表示,《管理办法》仅要求违法的上市公司和发债企业依法披露环境信息,这与《关于构建绿色金融体系的指导意见》提出的“上市公司和发债企业强制性环境信息披露”的制度目标存在差距。弥合这个差距,还需要生态环境部和其他监督管理部门特别是中国证券监督管理委员会加强协调。

社会监督不可或缺

企业环境信息依法披露的内容是否及时、真实、准确、完整,除了依靠政府监督管理,社会监督的力量也不容忽视。

“社会监督是对政府监督管理的有益补充,包括专业机构监督、同业监督、公众监督等,他们可以通过企业环境信息依法披露系统进行监督。”生态环境部环境规划院生态环境政策与管理研究所行业环境政策研究室主任李晓亮接受《环境经济》采访时表示。

《管理办法》第二十五条规定,公民、法人或者其他组织发现企业有违反本办法规定行为的,有权向生态环境主管部门举报。生态环境主管部门应当畅通投诉举报渠道,引导社会公众、新闻媒体等对企业环境信息依法披露进行监督。

依法披露环境信息是企业应尽的义务,也是对社会公众环境知情权的保障,还是社会公众广泛参与生态环境保护的重要前提。但必须要思考的一个问题:企业依法披露环境信息后,社会公众是否能看得懂?

“公众可能对COD(化学需氧量)等专业术语不是特别懂,但并不妨碍他们对企业进行监督。”北京朝清环保能源科技股份有限公司生产经理郭海涛接受《环境经济》采访时表示,以北京市企业事业单位环境信息公开平台为例,该平台详细列出了企业信息、监测点位、监测时间、监测项目、监测结果、标准限制、是否达标、超标倍数、评价标准、排放去向等内容,不仅可以让社会公众直观地看到企业环境信息,也便于让社会公众全方位参与监督。

李晓亮告诉记者:“公众监督确实有一定难度,因为环境信息具有一定的专业性,但是对于专业投资机构、同行业企业之间、公益组织特别是长期从事企业排放和污染监督的环保公益组织来说,他们对企业是否依法披露环境信息以及披露的环境信息是否真实准确,是可以通过数据之间的逻辑性作出甄别和判断的。”

据了解,公众环境研究中心在《管理办法》实施后,已经开展了相关监督工作。通过蔚蓝地图环境数据平台,公众环境研究中心联合绿色江南公众环境关注中心和两家媒体,一共向16家企业发出了相关提示。

公众环境研究中心主任马军接受《环境经济》采访时表示,这16家企业是上市公司,且其违规情况出现在《管理办法》实施之后,既属于《管理办法》中的披露主体,又符合企业临时环境信息依法披露的情形。

“作为生态环境主管部门的‘第三只眼’,我们每天都会对重点排污单位的自行监测数据进行监督,一旦发现有疑似超标的现象,就会向当地生态环境主管部门进行监督性提示。我们每年还会对各行业环境信息依法披露情况进行筛选,针对环境信息披露不完善或者未披露的上市公司进行致函沟通。对有处罚记录的上市公司,我们也会帮助其进行生态链环境信息反馈,通过加大信息公开力度,进一步满足社会公众对环境信息的需求。”绿色江南公众环境关注中心主任方应君接受《环境经济》采访时表示。

李晓亮告诉记者,社会监督,一方面是对企业的监督,即企业有没有按照《管理办法》依法、及时、真实、准确、完整地披露环境信息;另一方面,对政策制定者也是一种监督,可以倒逼其进一步完善政策。

传统监管+智慧监管

如何加强生态环境主管部门与其他部门之间、政府与社会组织之间的协调配合,将这种“多方协作”的监督管理效用发挥到最大?

一方面,要将企业环境信息依法披露纳入相关部门的日常监督管理中。

葛察忠告诉记者,生态环境部门要协调各有关部门做好企业环境信息依法披露相关工作,工业和信息化部门要将企业环境信息依法披露纳入绿色工厂和绿色制造评价体系,国有资产监督管理部门要指导督促央企国企带头做好环境信息披露工作,中国人民银行、证券监督管理部门要在金融风险管控体系、国家绿色金融改革创新试验区等工作中落实企业环境信息依法披露制度。同时,鼓励行业协会指导会员企业做好环境信息依法披露工作。

另一方面,要建立运作有效的协同监督管理机制,形成推动环境信息披露工作的合力。

葛察忠向记者介绍说,生态环境部将建立环境信息依法披露信息跟踪调度机制,定期与各部门调度环境信息依法披露改革推进情况、实施成效和企业环境信息依法披露情况等,同时逐步完成企业环境信息依法披露系统与信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库对接,及时将环境信息提供给相关部门,减少部门与部门之间的信息不对称。

“通过建立跨部门信息共享机制,各部门之间可以在信息互联、共享共用的基础上进行协同监管,对企业在环境信息依法披露方面的违法行为实施联合惩戒。”吴青建议,根据《环境信息依法披露制度改革方案》以及相关法律规定,应尽快落实出台环境信息依法协同监管的相关政策或规定。

除了采用传统的监督管理方式,运用大数据可以让监督管理更精准更高效。此次《管理办法》第二十四条明确提出,鼓励生态环境主管部门运用大数据分析、人工智能等技术手段开展监督检查。可以说,大数据分析、人工智能等“智慧监管”手段突破了传统监督管理的时空局限,拓展了监督领域的空间范围,提升了发现问题的精准度。

“从以往相关工作的实践经验来看,大数据分析、人工智能等技术手段能够有效应用于企业环境信息依法披露的监督检查中。”李晓亮告诉记者:“目前,生态环境部已经建立了全国排污许可证管理信息平台,将排污许可等涉企环境数据进行了统一归集。依托该平台,我们可以对企业披露的环境信息进行多来源校核,还可以对前后有逻辑关系的生产、治污、排污等数据进行校核。”

生态环境部门数据采集和信息公开的大幅扩展,也为社会组织和第三方机构研发创新解决方案提供了重要支撑。据了解,公众环境研究中心基于生态环境大数据和互联网技术,通过整合政府相关部门对外公开的涉企数据、企业对外公开的自身信息,以及新闻媒体等相关渠道产生和发布的涉企信息等,构建了一套来源、种类、范围更广的大数据体系——蔚蓝地图,并推出了蔚蓝生态链解决方案,目前已经在环境信息依法披露的监督管理中得到实践应用。

不仅罚款还纳入信用管理

企业如果不披露环境信息,或者披露的环境信息不真实、不准确,根据《管理办法》第二十八条的规定,将由设区的市级以上生态环境主管部门责令改正,通报批评,并可以处一万元以上十万元以下的罚款。

此外,企业具有披露环境信息不符合《企业环境信息依法披露格式准则》要求、披露环境信息超过规定时限、未将环境信息上传至企业环境信息依法披露系统等行为,《管理办法》第二十九条规定,由设区的市级以上生态环境主管部门责令改正,通报批评,并可以处五万元以下的罚款。

“企业违反《管理办法》以外的其他法律法规规定的环境信息依法披露要求,相关部门也可以根据相关法律、法规、规章实施行政处罚,倒逼企业履行好在环境信息依法披露方面的法定义务。”吴青告诉记者。

除了通报批评、罚款处罚,还会影响企业信用。

根据《管理办法》第二十六条的规定,设区的市级以上生态环境主管部门应当按照国家有关规定,将环境信息依法披露纳入企业信用管理,作为评价企业信用的重要指标,并将企业违反环境信息依法披露要求的行政处罚信息记入信用记录。

“将企业违反环境信息依法披露要求的行政处罚信息记入信用记录,就会影响到企业环境信用的等级,这对企业在银行授信、税收优惠、IPO上市、订单获取等方面都可能产生重要影响。”马军告诉记者,这一举措将对意在规避依法披露责任的企业形成威慑,让企业“一处违规、处处受限”,从而提高企业依法披露环境信息的责任意识。

此外,更值得一提的是,不仅对企业,《管理办法》对监督管理部门也作出了相应规定。

《管理办法》第三十条规定,设区的市级以上地方生态环境主管部门在企业环境信息依法披露监督管理中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的,依法依纪对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予处分。

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