1  前言

2017年2月21日，国务院办公厅发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号 )后，关于全过程工程咨询(以下简称“全过程”)的推行工作已经拉开了序幕。2017年5月2日，住建部发布了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》(建市[2017]101号)，随后，浙江、江苏、福建、广东等地相继出台一系列配套政策，推动“全过程”的试点工作正式开展。2019年3月15日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)(以下简称《指导意见》)，将全过程工程咨询工作又推向了一个高潮。

国家相关部委以及试点省份发布的有关“全过程”的文件众多，试点各省份对“全过程”的开展要求也不尽相同。如何全面理解全过程工程咨询?笔者结合相关部委的政策文件以及部分省份试点文件，从以下几方面进行阐述，仅供参考。

2  对全过程工程咨询的理解

2.1 提出的背景

(1)走入国际市场的需要

今日的中国，工程建设成绩举世瞩目，我国承包商水平(主要指施工)全球领先。随着全球经济一体化的发展，“一带一路”工作的推进，以中国投资带动中国建造必然要“走出去”，拓展更大的市场。

但是，我们的工程咨询业还没有完全走出去，与发达国家相比还存在一定差距和不足，竞争力相对较差，从业人员的素质、组织结构、管理机制等方面都存在较大差距。传统“碎片化”的咨询服务无法满足国际市场的需要，工程咨询服务技术标准与国际也很难接轨，需要创建大型“全过程”咨询机构到国际市场上参与竞争。

(2)项目建设单位的需要

过去传统的“碎片化”咨询服务，使得建设单位管理难度大、成本高，也无法得到更好的建筑产品和完备的服务，已不能满足建设单位的需要。

(3)咨询业转型的需要

传统模式项目管理的目标、计划、控制都以参与单位个体为主要对象，处于核心地位的“五方责任主体”(建设、勘察、设计、施工、监理)各有不同的特征和作用，彼此独立，相互牵制，无法有效整合。项目管理的阶段性和局部性割裂了项目的内在联系，导致项目管理存在明显的弊端，已与国际主流建设管理模式脱节。设计、造价、监理、招标代理等各类专业咨询企业遇到了发展的瓶颈，急需创新突破。

(4)廉洁建设的必要

当前工程建设领域是贪污腐败案件的多发区，碎片式承包也派生了更多廉洁风险点，难以监管，容易滋生腐败。有必要采用“全过程”，大幅度减少廉洁风险点，铲除滋生腐败的温床。

2.2 政策的支持力度

“全过程”这一概念并非现在刚提出来，早在1994年4月，原国家计划委员会颁布的《工程咨询业管理暂行办法》中就提出全过程工程咨询概念，并且阐述了全过程咨询服务内容。2017年2月21日，《关于促进建筑业持续健康发展的意见》发布后，截止到2019年3月份，国家相关部委发布的有关“全过程”文件有12个之多。

但从文件的内容来看，推进“全过程”只是停留在“引导”、“鼓励”、“带头”层面，建设单位采用不采用“全过程”模式，并无“强制性”要求。

2.3 “全过程”概念

“全过程”涉及建设工程全生命周期内的投资决策、招标代理、勘察设计、造价咨询、工程监理、项目管理、竣工验收及运营保修等各个阶段的管理服务。按阶段可分为全过程工程咨询和分阶段咨询。

在发布的文件中，有两个文件给出了“全过程”的定义。发改委《工程咨询行业管理办法》中对“全过程”是这样描述的：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。住建部《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》中关于“全过程”是这样描述的：全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行(或称运营)的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。

“全过程”不同于以往的工程项目管理模式，它是技术、经济、信息、人才的高度融合和集约化管理，需要围绕项目的投资目标，高度整合投资决策、招标、勘察、设计、监理、项目管理、造价等业务资源和专业能力，提供全过程一体化的项目决策咨询和过程管理控制服务。如果从字面上理解，就是对一个工程从设想到立项、从设计到施工、从试产到运行期满的建设投资全过程的咨询服务过程。整个服务过程中，咨询部门不参与其间的实体生产。即不接触建筑施工(建造)和产品生产(运营)，仅仅提供技术和管理等方面的支持(包含设计)。

2.4 委托主体

工程咨询企业接受建设单位委托提供的咨询服务属于全过程工程咨询服务，受其他委托人如施工承包商委托的咨询服务不属于全过程咨询服务。

2.5 适应项目

(1)从资金来源上：

①　政府投资项目、国有企业投资项目(国有资金占控股或主导地位);

②　民间投资项目。

(2)从项目所属领域上：适应于房屋建筑和市政基础工程。

(3)从项目需求上：

①　工程总承包项目：工程总承包项目合同总价存在很大不确定性，建设单位在实施过程中不断变更或补充建设要求，加大了对总承包单位的干涉，也容易产生价格和工期的不确定性;

②　专业技术性较强的项目：技术性较强的项目需要依赖于咨询公司提出专业意见，确保项目顺利实施;

③　政府、事业单位等建设主体投资的非经营性项目：政府、事业单位为不具备工程项目管理能力的建设主体，需要专业咨询机构进行管理。

2.6 组织方式

(1)为项目决策、招标代理、勘察设计、造价咨询、工程监理、项目管理、竣工验收及运营保修等各个阶段的全生命周期提供咨询服务。

(2)为项目若干阶段提供不同专业咨询服务。

(3)为项目的某一专业咨询提供跨阶段(至少涵盖两个或两个以上)的咨询服务。

以上第一类可以称之为完整全过程，第二、三类可称之为相对全过程。

2.7 服务模式

(1)由一家工程咨询企业实施。“全过程”服务可由建设单位委托一家具有综合能力的工程咨询企业实施，该工程咨询企业应具备与服务项目相匹配的资质、资格和能力，在具体提供咨询服务过程中，应当将依法需要资质但其不具备的(例如设计、监理)的服务分包给具备相应资质的企业实施。

(2)由多家具有不同专业特长的工程咨询企业组成联合体实施。多家工程咨询企业共同投标并与建设单位签订咨询合同，约定联合实施全过程工程咨询，签署联合体协议，明确联合体成员向建设单位承担连带责任，并明确牵头单位以及联合体成员单位的所承担的咨询服务内容、权利、义务和责任。

(3)建筑师负责制。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中提出“在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。”

建筑师负责制是以担任民用建筑工程项目设计主持人或设计总负责人的注册建筑师为核心的设计团队，依据合同约定，对民用建筑工程全过程或部分阶段提供全寿命周期设计咨询管理服务，最终将符合建设单位要求的建筑产品和服务交付给建设单位的一种工作模式。

2.8 对咨询单位的委托

(1)《指导意见》:

①　当全过程工程咨询中的一项或多项专业咨询服务达到法定必须招标规模标准的，应依法以招标方式发包全过程工程咨询服务，其他不需要招标的项目建设单位可直接委托全过程工程咨询服务。如建设单位委托的全过程工程咨询服务单位具有资质覆盖下的内容可不再另行委托。

②　鼓励投资者在投资决策环节委托工程咨询单位提供综合性咨询服务，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，增强决策论证的协调性。

③　建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询单位。

④　同一项目的全过程工程咨询单位与工程总承包、施工、材料设备供应单位之间不得有利害关系。

(2)部分试点省份要求也各不相同：

如：四川省:对于必须招标的项目，只需对勘察设计、工程监理其中一项进行招标即可，其它咨询服务可直接委托同一咨询单位;而不需要依法招标的社会投资项目，可以直接委托实行全过程工程咨询服务。

湖南省:政府投资或国有投资试点项目应按照《招标投标法》组织全过程工程咨询招投标，不需要进行招标的社会投资试点项目可直接委托全过程工程咨询服务。对于已经公开招标委托单项工程咨询服务的项目，在具备条件的情况下，可以补充合同形式将其他工程咨询服务委托给同一企业，开展全过程工程咨询工作。

上海市：具有相应工程监理资质的单位，依法通过招标方式取得工程项目管理服务(至少包含施工阶段项目管理服务)的，经建设单位同意，可在其资质许可范围内承接同一工程的监理工作。

2.9 对咨询单位的资质要求

(1)资质：工程建设全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。通常要求具备勘察、设计、监理、造价咨询等一项或多项资质。

①　对于“1+N”模式，仅承担“1”全过程工程咨询服务的，服务企业无需任何资质，具体视项目投资性质和委托方的要求决定;

②　对于“1+N”模式，承担“1”全过程工程咨询服务的同时，又承担必须具备法定资质要求的工程咨询、勘察、设计(含规划)、造价、监理的一项或多项任务时，服务企业应具备对应符合要求的资质;

③　全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位;

④　各地方政策中关于承接全过程工程咨询业务的资质要求不完全统一，通常要求具备勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询、工程咨询等一项或多项资质。此外，还有一些地方还从企业的业绩、信誉、管理体系等不同方面提出了有关资格要求。

(2)服务能力：具备相应的服务能力应为咨询企业承接全过程咨询服务的实质性条件，是需要重点关注的一项指标。全过程工程咨询单位应当建立与其咨询业务相适应的专业部门及组织机构，配备结构合理的专业咨询人员;应当在技术、经济、管理、法律等方面具有丰富经验，具有与全过程工程咨询业务相适应的服务能力。

(3)资信要求：资质管理改为资信管理，是国家对工程咨询行业管理的重大改革。资信评价是一项新工作，是国家发改委管理工程咨询行业的一项新举措。全过程咨询单位应具有良好的信誉，建设单位在选择工程咨询单位时，资信评价也将是一项评价指标。

(4)业绩要求：全过程工程咨询单位应具有与承接项目类似工程业绩，有类似项目管理经验。

2.10 对咨询人员的要求

结合《指导意见》，全过程工程咨询的项目负责人及相关岗位人员应符合以下要求：

(1)投资决策综合性咨询阶段：投资决策综合性咨询应当充分发挥咨询工程师(投资)的作用。

(2)工程建设全过程咨询阶段：《指导意见》中要求:

①　工程建设全过程咨询项目负责人：应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验;

②　对于工程建设全过程咨询服务中承担工程勘察、设计、监理或造价咨询业务的负责人，应具有法律法规规定的相应执业资格;

③　设计单位在民用建筑中实施全过程咨询的，要充分发挥建筑师的主导作用;

④　除法律特别规定外，项目负责人和需要具备执业资格的岗位人员，应当与全过程工程咨询单位建立劳动关系、社保关系和工资关系;

⑤　相关法律法规对工程咨询人员或勘察、设计、造价咨询、监理等岗位人员的任职条件、执业条件有其他规定，也应符合相关规定。

2.11联合体投标

《指导意见》中强调“工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。”

而部分试点省份对联合体企业数量要求也不一样，有的要求由两家企业组成联合体，有的并未对联合体企业的数量作出规定。

2.12 咨询服务酬金计取

按照《指导意见》规定，“全过程”的酬金计取应根据工程项目的规模和复杂程度，工程咨询的服务范围、内容和期限等与工程咨询企业协商确定服务酬金，具体而言：

(1)“全过程”服务模式：

①　按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取;

②　按人工成本加酬金方式计取;

③　鼓励投资者或建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励。

(2)专项咨询服务：可根据所包含的具体服务事项，通过项目投资中列支的投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等费用进行支付。

(3)禁止价格垄断和恶意低价竞争行为。

2.13 法律责任

《指导意见》中明确“全过程工程咨询单位要切实履行合同约定的各项义务、承担相应责任，并对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责。”《工程咨询行业管理办法》也明确规定“实行咨询成果质量终身负责制。”

在全过程工程咨询的概念下，全过程工程咨询企业的法定责任，应根据其所承担的具体业务内容，参照勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等各专业工程咨询的法律责任认定和处理。在全过程工程咨询活动中，有违反相关法律法规的，按照对勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等单位及其项目负责人的相应处罚规定追究全过程工程咨询单位和其项目负责人的法律责任。

2.14 与工程总承包的关系

“全过程”系“包咨询”，属于包服务，不涉及物质化产品的生产，提供的是智力型咨询服务，收取的是费用，不宜实行价格竞争;工程总承包系“包工程”，是一种物质化的建筑生产，提供的是实体化的建筑产品，获取是工程造价，实行价格竞争性招标。

2.15 与项目的设计、施工、材料设备供应业务的关系

《指导意见》中明确“同一项目的全过程工程咨询单位与工程总承包、施工、材料设备供应单位之间不得有利害关系。”

目前各省的试点方案中，浙江和广西明确禁止承担全过程工程咨询的企业不能与本项目的工程总承包企业、设计企业、施工企业以及建筑材料、构配件和设备供应企业之间有控股、参股、隶属或其他管理等利益关系，也不能为同一法定代表人。

福建和四川省规定，咨询服务单位不得与本项目的总承包企业、施工企业、材料(构配件、设备)供应单位之间有利益关系。

上海明确规定项目管理单位不得存在以下行为:(1)与受委托工程项目的施工以及建筑材料、构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系;(2)具有设计、施工资质的单位承接工程项目管理时，承接同一工程的工程总承包、设计或者施工等工作。

3  结束语

目前国家开始大力推进全过程工程咨询，这是中国参与“一带一路”建设的需要，是供给侧结构性改革的需要，也是行业转型升级的需要。“全过程”是我国工程咨询机构未来发展建设的主要方向和途径，随着时间的推进，“全过程”也必将在工程建设领域广泛开展。通过以上分析，希望对全面理解“全过程”能有所帮助。