PPP模式与地方政府债务治理

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2019-04-11
简介
本文阐述了关于PPP模式与地方政府债务治理的内容,其中简要介绍了我国地方政府债务和PPP项目的现状,陈述了两者目前所面临的挑战,以及PPP运行模式及对政府债务的影响,最后提出利用PPP模式完善我国地方政府债务管理的相关建议。

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债务融资夏诗园地方政府债务对经济发展和社会稳定有重大的积极影响。一方面地方政府债务资金能促进地方经济健康快速发展。地方政府债务资金能有效减轻地方政府财政压力、支持地方基础设施建设、推动地方经济社会的持续发展。另一方面地方政府债务资金能够提高公共服务能力。地方政府债务为地方提供大量资金对于改善当地教育、卫生和公共设施水平提高民生环境等发挥了积极作用。然而地方政府债务规模的膨胀也给我国经济带来了一定的压力比如对民间资本产生了一定的挤出效应推高了公共物品的成本等。我国地方政府债务的发展现状和挑战一我国地方政府债务发展现状及特点审计署最新数据显示2016年地方政府债务规模预计为约17.17万亿元其中地方新增债务规模为1.18万亿元一般债务数量为7800亿元专项债务数量为4000亿元。目前我国地方政府债务发展呈现如下特点首先从区域来看各地区的债务水平和债务负担存在较大差距见表1。可以看出我国25个省份中地方政府债务规模数量较大的地区有江苏、山东、浙江、广东和辽宁这些省份经济相对较为发达。而债务规模数量较少的地区有宁夏、甘肃、山西、新疆和黑龙江这些省份经济水平相对落后。其次从地方政府的资金来源看银行信贷仍然是地方政府的主要融资渠道随着我国债务体制的不断完善及债务种类的不断创新地方债、城投债和信托融资债等种类的债务在地方政府的债务融资中所占比例也越来越大。再次从资金投向来看债务支出较偏爱投向基础设施和一些公共项目。最后从债务的承担主体来看市级以下政府是债务的主要承担者。2016年上半年全国共有债券63CHINABOND2016.July 专题研究30个省级政府和4个计划单列市政府发债发行规模共计35755亿元与2015年全年3.8万亿元的发行规模基本持平。二我国地方政府债务管理面临的挑战目前我国地方政府债券管理工作还存在巨大发展潜力。首先或有债务规模较大、数据较难统计、发行不易控制的特有属性对地方政府债务的统计工作提出了更高要求其次地方政府债务资金管理急需健全法律制度和监督机制的约束。在实际操作过程中信贷市场信息不对称导致商业银行无法及时有效地把握企业融资和财务状况、动态监控债务风险更无法对企业的债务行为体系进行及时的监督和惩治导致地方政府债券管理工作困难重重再次地方融资平台管理制度有待规范。融资平台是地方政府筹资资金的最重要渠道融资平台管理水平的提高对增强地方政府债券管理工作的科学性和规范性有十分重要的积极影响。PPP的运行模式及对地方政府债务的影响一PPP模式的定义和运行机制PPPPublic-Private-Partnership模式是指政府资本和社会资本在基础设施和公共服务领域建立起的长期合作关系。早在20世纪90年代我国就已经引入了PPP模式但并没有引起足够的重视。2008年金融危机以后为刺激国内经济我国实行了一系列扩张财政计划地方政府债务和赤字水平迅速攀升亟需一种全新的模式来缓解资金紧张的困境以便推动城市化的正常建设、满足广大人民群众的生活需求。PPP模式就成为了呼声最高的选择。十八届三中全会以来PPP模式更是受到了社会各界的高度重视。李克强总理在国务院例行会议上也曾多次提到PPP项目的重要性财政部也相继下达文件对PPP项目进行规范和推动各地方政府响应号召成立了PPP融资基金。PPP项目的核心是合约协议这一协议通常建立在私营公司从政府那里获取的长期特许经营权和收益权上PPP项目的适用领域主要是基础设施和公共服务项目。从运行机制上来看参与主体主要是公共资本和私人资本。其中公共资本主要任务是明确投资方向选定业务合作伙伴完善政府采购和预算管理监管项目运营而私表12015年我国25省份地方政府债务情况(单位亿元)省份2015年山西2122.8辽宁9138.7吉林3018.7黑龙江3165.0浙江9188.3内蒙古5675.5上海6018.5广东9141.6广西4464.8福建5051.3江苏10954.3山东9533.8河北5888.0山西5064.8宁夏1138.9湖北4697.5江西3905.2云南6628.1四川7808.0重庆3412.4甘肃1709.5新疆2863.7贵州9135.5安徽5424.1北京6689.4数据来源《2016年中央财政预算报告》债券642016.7债券专题研究营资本主要在项目的前期对项目进行论证提高项目运营的效率把控项目的风险和方案到期退出、移交或转让项目(见图1)。项目的流程主要分为前期确认和可行性研究、招标、建设、运营和移交等几个阶段。二PPP模式对地方政府债务融资的影响PPP项目和地方政府债务之间存在着紧密的联系。PPP模式能增加基础设施和公共服务供给、强化政府公共管理能够提高地方政府债务管理水平和降低债务风险。推广PPP模式不仅能够吸收社会资本、推动各类资本的相互融合实现优势互补还能有效地创新投融资机制、拓宽社会资本投资渠道、缓解地方政府的资金压力、加快政府职能转变充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。三我国推广PPP模式遇到的障碍虽然我国在推广PPP过程中政府参与项目的积极性较高但是项目的进展较为缓慢。原因有如下几个方面首先我国缺乏PPP项目的成功经验和案例商业银行缺乏参考标准为避免风险多数银行对于项目的开展持观望态度。其次项目涉及各部门之间的分工和协调从签约主体看以民间投资为主体签订的PPP项目与国有企业投资主体所签订的项目数量相比仍然较少。再次缺乏健全的法律法规制度。目前发展改革委和财政部也分别公布了对PPP项目的政策指导和规定但规定尚待统一。政府的公益性和资本的逐利性之间时常出现矛盾各方利益较难协调。最后目前我国的PPP项目缺乏政策上的优惠和风险共担机制一旦出现违约状况政府和社会资本在债务和责任上该如何划分都是亟待解决的问题这些都导致社会资本缺乏投资的积极性。利用PPP模式完善地方政府债务管理的建议一更新观念、转变政府职能地方政府需要更新观念、转变职能。PPP模式不只是简单的融资手段更是一种管理模式。政府只有在市场中以与私人部门平等的主体身份参与PPP项目的推动和管理才能真正地享受到利益。同时还要厘清政府部门和私人部门在资金管理和经营方面的重要分工因为PPP项目的本质是合作关系政府不仅是基础项目和公共项目的主导者、监督者和合作者而且还是风险的承担者。私人部门的主要任务是负责筹集资金、提供服务和分担风险。二不同地区之间实行差异化债务管理我国地方政府对债务在总体上采取限额管理策略限额需要经过国务院和全国人大的审批并报备。各地区政府债务的具体限额需要根据当地的经济发展水平、财务状况及债务风险等因素进行综合测算。中央代为发行的地方政府债券图1PPP运行机制债券65CHINABOND2016.July 专题研究则交给中央政府进行统一的限额管理。随着地方政府债券发行制度的逐步完善中央政府可把债券的发行限额与地方政府的债务承受能力进行挂钩。三建立健全法律法规和风险机制增强契约意识和政府监管我国PPP项目的发展目前仍处于起步阶段对其规范仍然停留在政府出台的文件层面。建立健全法律法规不仅能够对各个主体的权利、责任和资金进行明确规定还可以增强社会资本的信心和项目的吸引力为项目提供安全稳定的环境。此外建立健全债务法规体制能够对地方政府债务进行有力的控制和规范对于一些地方在推广PPP项目中存在的造假行为也能及时纠正和惩治。此外政府自身主动承担责任的契约精神也必不可少可将项目和地方政府主要负责人的职责挂钩。这样就可从法律和契约精神两个方面降低造假现象的发生概率。在PPP模式下政府不同于以往行政命令的管理模式为了实现PPP项目的顺利推行需要加大政府监管力度。首先强化事前准入监管在引入社会资本时严格遵守公平、公开、公正原则其次建立激励体系不仅可以提高私人部门的效率还可通过提高费率等手段使政府获得更多收益再次在项目中引入竞争机制重视对项目模式的创新最后加强事后审计、监督和管理严格按照绩效进行付费和补贴保持规制机构的独立性和专业性不断加强对重大事项的协调和决策。(四)增强财政补贴设置专门机构培养相关人才为实现社会资本收益性和福利性的统一政府在项目实施时可引入竞争机制降低PPP的项目成本。同时地方政府可给予相应补贴特别是对于一些回收周期较长以及投入成本较高的项目通过政府补贴行为可以调动社会资本的积极性在一定程度上实现收益性和公益性的统一均衡。作者单位首都经济贸易大学责任编辑鹿宁宁 罗邦敏参考文献1.姬江帆曹渝王志飞许艳.中国PPP模式及对债券市场的影响[J].债券2015569-76.2.郭实周林.PPP模式下项目收益类债券的运作与展望[J].债券2015613-17.3.马毅鹏.地方政府融资平台转型路径:透视水利行业[J].改革2015382-88.4.曾晓安.用PPP模式化解地方政府债务的路径选择[J].中国财政2014925-26.5.吴俊培艾莹莹张帆.政府投资、民间投资对城镇化发展差异性影响效应分析[J].经济问题探索2016376-85.债券
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