靖江文化中心PPP实施方案

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2019-02-25
简介
靖江文化中心PPP项目项目属性为综合文化体育设施的新建项目;项目总建筑面积14.75万平方米(地上9.8万平方米、地下4.95万平方米)。建筑平面南段为“公共演艺区”,北端为“文化综合体”,中部为“露天文化活动广场”。项目内部功能及建筑面积组成:50万册藏书图书馆17940平方米、文化传媒中心9680平方米、文化馆12210平方米(其中约3000平方米可用于对外出租商用,其余部分为公益性设施)、城市馆10090平方米、1200座大剧院18910平方米、6厅影院及商业23940平方米、地下附属设施(含所有功能区的地下用房)22880平方米、地下车库26640平方米、平台下空间5210平方米。项目建设投资约15.68亿元。本项目采用PPP模式是公共产品供给机制的重大改革,能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合。

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靖江市文化中心PPP项目实施方案二○一六年二月目录1、概述......................................................11.1项目名称.....................................................................................11.2项目类型........................................................................................11.3项目由来........................................................................................11.4项目概况........................................................................................11.5项目进展情况................................................................................21.6项目实施机构................................................................................31.7PPP合作模式..................................................................................31.8采用PPP模式的必要性和可行性..................................................42、风险分配基本框架.........................................102.1风险识别......................................................................................102.2风险分配的原则..........................................................................112.3风险分配......................................................................................123、项目运作方式.............................................154、交易结构.................................................164.1基本原则及流程..........................................................................164.2具体交易结构..............................................................................174.3投融资方案..................................................................................194.4项目回报机制..............................................................................214.5政府与社会资本的权利和义务....................................................245、合同体系.................................................265.1项目主要边界条件分析及建议....................................................265.2PPP合作协议关键条款.................................................................405.3股权合同关键条款.......................................................................446、监管架构.................................................456.1履约监管......................................................................................456.2行政监管......................................................................................466.3公众监管......................................................................................497、采购方式.................................................507.1、采购方式的选择.........................................................................507.2、社会资本方资格条件.................................................................537.3、报价模式....................................................................................537.4、采购主要流程............................................................................547.5、实施阶段招标............................................................................558、财务测算.................................................578.1财务模型搭建..............................................................................578.2项目投资......................................................................................598.3财务分析......................................................................................608.4项目存续期间财政支出情况........................................................689、工作计划.................................................71附表:附表1建设投资估算表附表2项目总投资使用计划与资金筹措表附表3营业收入、营业税金及附加和增值税估算表附表4总成本费用估算表附表4-1工资及福利费用估算表附表4-2修理费估算表附表4-3其他费用估算表附表5项目投资现金流量表附表6-1项目资本金现金流量表附表6-2社会资本方投资现金流量表附表7利润与利润分配表附表8财务计划现金流量表附表9资产负债表附表10借款还本付息计划表靖江市文化中心PPP项目实施方案第1页1、概述1.1项目名称靖江市文化中心PPP项目(以下简称“本项目”)1.2项目类型新建项目。项目属性为综合文化体育设施。1.3项目由来加快文化改革发展,繁荣文化事业和文化产业,不断提高文化软实力,是我国建设文化强国必经之路。国家“十二五”规划明确要求要大力发展文化事业,增强公共文化产品和服务供给,公共博物馆、图书馆、文化馆、纪念馆、美术馆等公共文化设施免费向社会开放,建立健全公共文化服务体系;加快发展文化产业,推动文化产业成为国民经济支柱性产业,增强文化产业整体实力和竞争力。靖江市为推动全市文化事业、文化产业和群众文化生活协调发展,提升城市文化品质、完善城市功能,按照市“十二五”规划及城市总体规划,拟开展文化中心项目的建设。为了贯彻国务院创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见及其他国家、省市要求加快政府和社会资本合作的政策意见,推动社会资本参与靖江市文化中心项目建设,加快本项目进程,靖江市政府拟以政府与社会资本合作(PPP)模式运作本项目,通过引入社会资本,参与靖江市文化中心项目的投资建设。1.4项目概况1.4.1项目地点靖江市文化中心项目坐落于靖江市滨江新城区,毗邻马洲公园和市行政中心。地块南邻新洲路,东至同兴路,西至城东大道,北至阳光大道,总用地面积约168亩。1.4.2建设内容与规模靖江市文化中心是集文化培训和展示、文化演艺和交流、文化靖江市文化中心PPP项目实施方案第2页娱乐和消费的大型市民文化活动综合体。项目总建筑面积14.75万平方米(地上9.8万平方米、地下4.95万平方米)。建筑平面南段为“公共演艺区”,北端为“文化综合体”,中部为“露天文化活动广场”。项目内部功能及建筑面积组成:50万册藏书图书馆17940平方米、文化传媒中心9680平方米、文化馆12210平方米(其中约3000平方米可用于对外出租商用,其余部分为公益性设施)、城市馆10090平方米、1200座大剧院18910平方米、6厅影院及商业23940平方米、地下附属设施(含所有功能区的地下用房)22880平方米、地下车库26640平方米、平台下空间5210平方米。1.4.3建设投资根据靖江市文化中心项目可研报告及初步设计,项目建设投资(不含建设期利息)约15.68亿元。组成如下:表1-1项目投资表序号工程或费用名称投资(万元)备注1工程费用142038.01.1土建工程107744.01.2设备工程9054.01.3电气工程11105.01.4专业设备8881.01.5其他工程558.01.6室外工程4696.02工程建设其它费用10165.0土地为划拨,不含土地费用3预备费4566.1**合计156769.11.4.4建设期限本项目可研建设期定为2年,共24个月。PPP建设期拟仍旧定为2年,自PPP合作协议生效之日至项目竣工验收。1.5项目进展情况项目目前已由靖江市滨江新城投资开发有限公司办理各项前期靖江市文化中心PPP项目实施方案第3页手续,并已开工建设,目前场地平整工程已完毕,桩基工程已招标施工。目前已投入工程建设前期各项费用共约2618万元,已投入场地平整费用170.60万元,已中标桩基工程施工及监理合同款合计约5211.68万元。合计投入约8000万元。项目前期手续办理情况如下:(1)立项批复:已取得《靖江市发展和改革委关于靖江市文化中心建设项目可行性研究报告的批复》(靖发改审【2015】17号)。(2)土地:靖江市滨江新城投资开发有限公司已取得项目用地土地证,土地证号为靖国用(2015)第2655号和2657号,用地性质为公共设施用地,使用权类型为划拨。在PPP项目公司组建成立之前,前期各项手续以靖江市滨江新城投资开发有限公司的名义办理,项目公司成立以后,前期各项手续和土地将由政府协助逐步转至项目公司名下。1.6项目实施机构靖江市人民政府国有资产监督管理办公室(下称“靖江国资办”)为本项目实施机构,负责该项目的PPP合作中政府方的事务。在本文中,如无特殊说明,“政府方”、“政府方代表”均指本项目实施机构。1.7PPP合作模式(1)合作范围政府方负责项目设计及用地红线范围外的配套条件提供,项目公司(社会资本方)负责项目用地红线范围内的所有设施(按政府方提供的图纸)建设,并负责后期项目运营、维护管理。图书馆、文化传媒中心、文化馆、城市馆、大剧院在项目竣工后无偿移交给政府指定机构运营,其余商业、影院及公共部分由项目公司运营管理,并负责整个文化中心的物业管理服务(不含移交给政府相关部门使用建筑部分的内部管理)。具体运作方式为BOT,项目建设期2年,运营期10年,合作期限12年。靖江市文化中心PPP项目实施方案第4页(2)项目公司靖江市政府授权靖江文投公司作为政府出资人并与中标社会资本共同出资组建靖江市文化中心项目公司(SPV)。项目公司注册资金4.71亿元,其中政府方出资49%,约2.31亿元,社会资本方出资51%,约2.40亿元。若注册资金发生变动,双方出资比例不变。政府方出资为无偿出资,不参与项目公司效益分配,项目合作期限结束后不要求返还。(3)回报机制项目回报机制采用可行性缺口补助模式,回报资金来源为:项目可用性服务费(政府付费)+使用者付费+可行性缺口补助。可用性服务费总额为经审计的项目建设投资扣除政府方股权投入后的金额;使用者付费主要是可对外经营资产部分的收益;可行性缺口补助为社会资本方根据项目使用者付费收益与提供的其他公共服务发生的成本(需考虑建设期内的财务成本)差额,结合项目整体效益测算,提出的需政府补贴资金(或向政府缴纳的项目收益分成)。按PPP合作协议期间,社会资本财务内部收益率(税后)及社会资本自有资金投入运营期间年平均净利润率均不超过8.0%作为社会资本选择的标准。(4)采购方式本项目拟采用竞争性磋商方式采购社会资本方,项目施工、监理等进行二次公开招标。(5)项目移交合作期满,政府对项目公司进行全面的审计,对项目资产进行功能性验收合格后,项目公司向靖江文投公司或政府方指定机构按照项目协议的规定无偿移交项目资产。1.8采用PPP模式的必要性和可行性PPP模式是公共产品供给机制的重大改革,能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合:有利于充分发挥市场机制作用,动员社会力量,构建多层靖江市文化中心PPP项目实施方案第5页次、多方式的公共产品供给体系;增强公共产品的供给能力、提高供给效率,实现公共利益最大化;有利于简政放权,实现政企分开、政事分开,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代治理理念。因此,靖江市文化中心项目采用PPP模式进行运作是必要的,也是可行的。1.8.1必要性党的十七届六中全会以来,党中央、国务院一直高度重视公共文化服务体系的建设。随着城市发展建设和城乡人民群众对文化需求的提高,各地方政府都在加强对公共文化建设项目的投资和管理,实现“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点的导向”,对公共文化建设项目投入力度在逐步加大。公共文化建设项目的价值更多体现在满足人文需求,文化中心是文化的最生动最具象的表现形式,已经逐渐成为城市文化成就的象征。靖江市文化中心PPP项目采用PPP模式运作是靖江市政府、滨江新城办事处响应党中央、国务院以及江苏省政府鼓励和推广PPP模式的一次重大举措,是靖江市政府探索转变职能的一次重要尝试,也是靖江市丰富融资渠道、构建多种公共服务供给模式的一次重要探索。鉴于本项目土建安装工程已进入全面实施阶段,且项目运营具有较强的特殊性、复杂性,采用PPP模式不仅能够有效缓解靖江市债务压力,有利于平抑地方政府的债务峰值,同时能够加快公共文化服务的发展进程,服务广大人民群众文化生活、推动全市文化事业与文化产业融合共享、联动发展,实现公共利益最大化。具体就靖江市文化中心PPP项目而言,本项目采用PPP模式投资、建设、维管的必要性主要有以下几个方面:(1)是拓展融资渠道,缓解财政压力的客观需要目前,我国大剧院、艺术馆、文化中心等公共文化建设项目仍然以政府主导模式为主,建设投入主要来自于政府拨款。政府主导模式的最大优点就是资金来源有保障,但该模式财政投入大、财政靖江市文化中心PPP项目实施方案第6页负担较重,并且对银行贷款严重依赖,政府承担了绝大部分的投资风险。受政府公共财政能力的限制,虽然近年来靖江市政府不断加大对文化事业财政投入,但公共文化设施建设仍相对滞后,无法满足人民群众快速增长的需求。由于文化中心的盈利能力较为薄弱,借款期限多为中长期,政府还款压力大。采用PPP模式进行靖江市文化中心投资、建设,有利于社会资本参与项目资金的筹集,有效弥补政府财政资金的不足,降低政府的或有负债额,同时加速城市公共文化服务发展进程。(2)是激发项目潜力,提升项目运行效率的重要举措政府主导模式下公共文化建设项目运营主体以公共部门为主,包括事业单位和国有企业,其中以事业单位居多。同时,行政主管部门和负责运营的事业单位之间权责界定不清晰,行政主管部门通常掌握着事业单位人财物管理决策的审核权,往往对设施经营管理产生行政干预,致使运营主体自身的活力难以充分释放,效率低下。采用PPP模式,社会资本参与靖江市文化中心运营与管理,政府部门和社会资本可以取长补短,充分发挥各自的优势。社会资本在大剧院、商业配套、成本管控等方面拥有更为市场化的优势,在项目前期就参与进来,可以带来先进的经营管理理念,全面提升靖江市文化中心的综合水平,也会给靖江市文化中心的运作带来整体升级。而政府作为拥有特殊背景的合作伙伴,具有高位协调、组织的能力,能够合法地充分调动各类资源,为项目的建设、融资提供便利。(3)是优化项目风险分配,降低政府风险的有效途径靖江市文化中心为公共文化设施项目,主要存在组织机构、投资估算、资金、市场、政策、财务、不可抗力等风险因素,按照传统建设模式,上述全部风向均需要政府需要承担。PPP模式的一大特点是风险分担。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理靖江市文化中心PPP项目实施方案第7页能力等要素,项目参与各方在合作中共担风险和责任,社会资本在投资、建设、运营过程中承担一部分风险,降低了原先全部由政府承担的风险,大大降低了政府的风险承担成本。(4)是促进转变职能,提升综合治理能力的具体表现规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。本项目采用PPP模式后,政府从原来的公共文化服务供给者转变为采购者,政府角色的转变导致政府行政职能的转变,即政府方不再是文化中心投资、建设的主导者,而是是文化中心投资、建设与运营管理过程的监督、管理者,政府可以将更多的精力致力于终端服务品质的监督管理,体现现代国家治理理念。综上所述,靖江市文化中心PPP项目采用PPP模式运作,是非常有必要的。PPP模式下的靖江市文化中心,不仅能推动靖江城市文化事业、文化产业和群众文化生活协调发展,还能提高区域公共文化服务的品质,同时降低政府财政负担,提高执政效率。1.8.2采用PPP模式的可行性(1)符合法律、法规和政策规定自国务院首倡PPP模式以来,财政部、国家发改委发布了一系列文件,明确了PPP模式收益共享、风险共担的基本原则,并提出了针对PPP项目融资、税收的众多优惠政策及保障措施,为公共文化服务领域引入社会资本提供了政策保障。同时,新《预算法》和《政府采购法实施条例》的施行以及目前正在开展的PPP立法工作将逐步把PPP纳入法制化轨道,为PPP项目的规范运作提供法律保障,这使得基础设施项目对社会资本的吸引力正不断增强。此外,江苏省政府印发的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(苏政发[2015]101号)明确提出,在文化等14个公共服务领域,鼓励采用PPP模式。由此看来,靖江市文化中心采用PPP模式是不存在法律、政策障碍的。靖江市文化中心PPP项目实施方案第8页(2)满足现阶段PPP项目的适用条件从适用范围的角度,现阶段我国的PPP模式有三个基本特点;首先,政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给,因此,PPP模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。第二,PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目,政府无力以财政资金投资建设,也缺乏管理运营的专业知识和经验,引入社会资本具有必要性。第三,目前政府力推的PPP项目,都是具有经营性的项目,即存在“使用者付费”基础的项目。通过使用者付费,而非以地方政府存量财政资金,来偿还企业的投资成本和投资回报,可以有效的减少政府的债务负担。从上述三个方面考量,靖江市文化中心项目是适合采用PPP模式的。首先,文化中心本身具有公共产品的性质。文化中心的运营并不是完全市场化的,而是具有一定的公益性。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)明确将文化项目作为一种公共服务项目,鼓励采用适用PPP模式。其次,文化中心的开发与运营,需要巨大的投资和专业的运营管理经验。文化中心投资范围包括除外部景观区之外的文化馆、图书馆、城市馆等,还需配套相应的商业设施、地下附属设施等,投资巨大,而且文化中心的修建和后续运营需要专业的市场开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营文化中心,不仅能够解决市场开发、建设的资金问题,还能够提高文化中心的吸引力和服务的水平。第三,文化中心具有经营性。文化中心的经营活动主要包括文化培训和展示、文化演艺和交流、文化娱乐和消费以及餐饮、商品销售等服务项目的经营。因此,文化中心项目存在使用者付费的基础,引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。因此,从项目的性质而言,靖江市文化中心项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求靖江市文化中心PPP项目实施方案第9页的,适合采用PPP模式。(3)项目具备较强的可融资性靖江市文化中心项目属公共文化服务项目,项目自身无法产生可覆盖全部投资的经营性现金流。按照传统的投融资模式,在政府主导投资建设下,一般仅能通过发行城投债的方式融资。在采用PPP模式建设下,要求项目公司在行业内具有较好的信誉度,在国内银行业融资具有一定的可靠性,对融资机构的吸引力较大,具有融资可行性。同时,作为融资人的项目公司,具有来自靖江市文化中心运营的“可用性付费”、“运营服务费”的现金流入,这些现金流则视为项目公司的经营性现金流,满足项目融资的需求。此外,对于巨额投资项目来说,项目公司需要完成融资任务,除了项目公司具有较好的现金流入之外,还需要对融资设计好担保模式。采用PPP模式,政府出资代表可提供支付担保或可用性付费的付款承诺函,项目公司也可以提供抵押或应收账款质押,从而满足项目融资担保需求。(4)社会资本参与项目的意愿较强靖江市文化中心项目作为一项公共文化服务项目,项目本身具有一定的经营性现金流入(商业配套设施经营收入、停车服务收入、物业管理收入等),但其收入可能存在无法足以直接回报投资人。但并非这一项目就无法获得社会投资人的青睐,相反,社会资本热衷于参与文化中心项目项目。政府给予该项目社会资本的回报是可用性服务费(政府付费)、使用者付费、可行性缺口补助,最终社会资本通过有效的投资与运营实现合理的投资回报。由此可见,本项目具有一个相对稳定的现金流入与盈利水平。近年来,国家逐步对内对外开放,慢慢扩大民间资本在基础设施项目、公共文化服务项目中的投资范围。由于此类项目收益稳定,且国家存在一些政策扶持,使得民间资本大量的投入基础建设中。私人部门拥有良好的激励和约束机制,并且拥有高于市场平均水平的技术手段,以及高效的管理方法,在对待风险上,也从开始的盲目追求高风险高收益转变的理性客观。针对基础设施建设项目,民间资本拥有强大的投资实力和迫切的投资意愿。靖江市文化中心PPP项目实施方案第10页2、风险分配基本框架由于PPP项目投资大、时间长、合同关系复杂等,使社会资本方和政府部门对风险均持非常谨慎的态度。本方案所称项目风险是指靖江市文化中心建设项目在设计、建设、财务、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。风险识别是对这类项目运作过程中存在的风险因素进行系统地辨识和归类,并分析产生风险事件的原因;风险控制则是在风险识别的基础上设计和安排如何有效地控制、规避和分配风险的措施。2.1风险识别基于上述认识,结合本项目的实际情况,从参与各方(包括政府、项目实施机构、社会资本方、银行、保险公司等等)角度对项目风险进行描述和分析,以期使项目实施机构在项目交易结构设计和安排相关权利义务关系之前对风险的性质、风险管理人和管理方法有更深入的认识,使项目结构更加合理,运作过程更加顺畅。表2-1风险分类表风险分类风险描述政府支付能力不足项目需要初期投资较大,如果地方的财政实力或融资政策不足以支撑如此规模的投资,对项目的发展会造成直接制约。利率风险由于利率变动导致资金成本上升,给项目造成损失。通货膨胀指因通货膨胀引起货币贬值造成项目资产价值和收益缩水的风险。信用风险项目参与者是否有能力承担其职责,是否愿意并且能够按照法律文件的规定在需要时履行其所承担的信用保证责任。不可抗力包括自然灾害不可抗力(如洪涝、地震等)和社会不可抗力(如战争等)。合同风险指合同在拟定过程中的疏漏导致的合同的不完善或权责分配不合理。组织风险包括PPP项目经验不足,合作者之间缺乏沟通或合作基础而导致的组织效率低下或者不合作。系统风险利益相关者合作指项目的利益相关者在合作过程中的单方退出对项目建设造成的影响。准备融资风险在项目过程中由于资金不落实,导致建设工期延长,工程造价上升,使原靖江市文化中心PPP项目实施方案第11页风险分类风险描述定投资效益目标难以实现。规划风险在设计阶段由于政府部门改变招标时已定的规划方案而要求重新设计所带来的项目工期延长、设计费用增加等风险。阶段风险设计风险指设计不当,有重大缺陷或错误,出现大的设计变更等。建设成本指项目建设的实际成本远远超出了计划成本。工期延误指项目建设的实际工期超出了计划工期。原材料和劳动力供应指原材料或者劳动力供应不及时或者供应不足,材料供应商无法履约等。工程质量指工程项目质量不合格。施工阶段风险拆迁拆迁过程中出现的拆迁成本风险及社会风险等运营维护成本指PPP合作期间,项目的实际运营维护成本超出计划成本。经营管理风险指项目运营公司管理经验不足,管理能力差,对项目造成影响。环境风险指项目在建设和运营过程中,对环境造成影响和损害,或者达不到有关部门规定的环保标准。股权变更风险指股权变更、所有权归属纠纷等对项目产生影响。运营阶段风险资金缺口过大指项目现金流不足,资金缺口过大从而导致PPP项目公司运营困难或破产。残值风险合作期结束后项目移交给政府后未达到约定的状态或无法继续正常运营。残值风险主要来源于合同条款不完善、项目的价值评估产生分歧、项目移交的标准不明确等方面。移交阶段风险提前移交项目面临危机或者政府要求提前收回,导致项目在建设或运营期提前中断或PPP合作协议提前终止。2.2风险分配的原则通过上面的分阶段的分析识别,本项目作为大型公共文化服务项目,实际运作中存在多种潜在风险因素(不确定性)。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府部门和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。具体原则包括:靖江市文化中心PPP项目实施方案第12页(1)由对其最有控制力的一方承担相应的风险一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置,能减少风险发生的概率和风险发生时的损失,从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的,同时由于风险在某一方的控制力之内,使…
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