某县城乡环卫一体化保洁服务PPP项目

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2019-02-03
简介
武城县城乡环卫一体化保洁服务项目总投资3.08亿元,其中初始投资为1362.76万元(存量资产为882.26万元,新增资产为480.5万元)项目初始投资支出主要体现在存量资产车辆、设备转移和购买新增车辆,运营支出为29477.19万元,项目运营主要涉及生活垃圾的保洁、杂草清除、垃圾收集、垃圾压缩和运输等作业服务,支出主要涉及人员工资(运营维护支出中城区保洁人员工资800元/月,镇街区保洁人员工资500元/月,并每隔3年,考虑调价一次,每次暂按10%比例上调运营维护支出)、车辆设备维修、水电燃油费和其他费用。项目初始投资内容主要包括原有车辆、设备的资产转让以及新增相关的车辆设备等。武城县城区需要车辆29辆,其中原有车辆20辆,需新增车辆9辆;镇街区需要车辆51辆,其中原有车辆23辆,需新增车辆28辆。项目的实施将会加快城乡垃圾处理设施建设,逐步实现城乡环境公平,农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。城乡环卫一体化项目通过引进社会资本,提升政府存量资产使用效率,推行“公司运营、政府监管、群众监督”的模式,提升城乡环卫一体化保洁服务的质量和效益。

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武城县城乡环卫一体化保洁服务项目实施方案北京弘展管理咨询有限公司2016年4月I目录1.项目概况.................................................................................................11.1项目名称及政府授权实施机构....................................................11.2项目背景........................................................................................11.3项目建设的必要性........................................................................21.4项目投资概况................................................................................31.5项目运营概况................................................................................31.6项目经济技术指标........................................................................41.7项目建设的可行性........................................................................62.项目识别与论证.....................................................................................72.1物有所值论证................................................................................72.1.1物有所值定性分析方法.......................................................72.1.2物有所值定性分析结果.......................................................92.1.3物有所值定量分析方法.....................................................122.1.4物有所值定量分析结果.....................................................122.2财务分析测算..............................................................................152.2.1测算分析思路.....................................................................152.2.2测算参数及假设条件.........................................................152.2.3项目现金流入预测及分析.................................................162.2.4项目现金流出预测及分析.................................................172.2.5财务分析结论.....................................................................182.3财政承受能力评价......................................................................19II2.3.1本项目付费金额测算.........................................................192.3.2财政承受能力评价.............................................................213.风险分配框架.......................................................................................234.PPP运作方式.......................................................................................274.1PPP运作方式比较........................................................................274.2本项目PPP运作方式..................................................................295.项目交易结构.......................................................................................305.1投融资结构..................................................................................305.1.1股权结构及融资情况.........................................................305.1.2资金的使用.........................................................................325.2回报机制......................................................................................325.2.1项目回报机制.....................................................................325.2.2股东回报机制.....................................................................336.项目合同结构.......................................................................................356.1PPP项目合同................................................................................356.1.1项目前期工作及费用承担.................................................356.1.2项目范围和期限.................................................................366.1.3声明和权利义务.................................................................366.1.4项目运营和维护.................................................................366.1.5融资.....................................................................................366.1.6股权变更限制.....................................................................366.1.7付费机制.............................................................................37III6.1.8履约担保.............................................................................376.1.9保险.....................................................................................376.1.10不可抗力...........................................................................376.1.11政府方的监督和介入.......................................................376.1.12运营期的其他规定...........................................................376.1.13违约和提前终止...............................................................386.1.14项目期满移交...................................................................386.2运营维护管理协议......................................................................396.2.1城区运营维护管理协议.....................................................406.2.2各镇街区运营维护管理协议.............................................406.3运营监管......................................................................................406.4合资协议......................................................................................406.4.1合资期限、组织形式及经营范围.....................................406.4.2项目公司注册资本、各股东出资、投资总额.................416.4.3公司组织结构.....................................................................416.4.4公司经营管理机构.............................................................416.4.5公司利润分配及风险分担机制安排.................................417.核心边界条件.......................................................................................427.1合作范围......................................................................................427.2合作期限......................................................................................427.3资产权属......................................................................................427.4配套安排......................................................................................42IV7.5股权转让限制..............................................................................437.6绩效考核标准..............................................................................437.7可行性缺口补助付费方式..........................................................437.7.1付费方式.............................................................................437.7.2奖惩措施.............................................................................457.8投资资金监管..............................................................................457.9强制保险方案..............................................................................457.10履约担保体系............................................................................467.11提前终止.....................................................................................477.12合同修约....................................................................................487.13改扩建或技术优化....................................................................498.公共监管体系.......................................................................................509.PPP采购方式.......................................................................................529.1采购方式的比较..........................................................................529.2采购方式的选择..........................................................................539.3社会资本资格条件......................................................................5311.项目概况1.1项目名称及政府授权实施机构项目名称:武城县城乡环卫一体化保洁服务项目政府授权实施机构:武城县城市管理行政执法局1.2项目背景根据国务院办公厅下发的《关于改善农村人居环境的指导意见》(国办发〔2014〕25号)要求大力开展村庄环境整治。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)指出:在公共服务领域推广PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。积极运用转让-运营-移交(TOT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营。山东省人民政府办公厅《关于加强村镇污水垃圾处理设施建设的意见》(鲁政办字〔2014〕55号)要求把完善村镇污水垃圾处理设施作为建设“美丽中国”、实施生态文明建设、提升城乡建设发展水平的重点工作,因地制宜、统筹规划,创新体制机制,依靠科技进步,加大资金投入,加快推进村镇污水垃圾处理设施建设。发挥市场机制作用,放开村镇污水垃圾处理设施建设和运营市场,采取合资、合作、PPP等多种方式,吸引社会各类资本2投资建设和运营维护村镇污水垃圾处理设施。实施城乡环卫一体化是新农村建设的一项基础性工程,是实现村容整洁的有效手段,也是贯彻落实科学发展观,实现城乡统筹、构建和谐社会的重要环节,它能从根本上治理农村脏乱差的现状,改善农村人居环境。武城县拟通过PPP模式,更好地提升政府存量资产的使用效率,引进社会资本,落实政府和社会资本合作共同开展城乡环卫一体化项目,提升保洁服务的质量和效益。1.3项目建设的必要性国务院《关于改善农村人居环境的指导意见》(国办发〔2014〕25号)指出:“深入开展全国城乡环境卫生整洁行动”,加快农村环境综合整治,重点治理农村垃圾和污水。大力开展生态清洁型小流域建设,整乡整村推进农村河道综合治理。加强村庄公共空间整治,清理乱堆乱放,拆除私搭乱建,疏浚坑塘河道,推进村庄公共照明设施建设。山东省人民政府办公厅《关于加强村镇污水垃圾处理设施建设的意见》(鲁政办字〔2014〕55号)指出:到2015年,全省70%的建制镇驻地实现生活污水集中处理,小清河流域80%的建制镇实现生活污水集中处理,污水收集管网逐步完善;所有农村新型社区建有污水处理设施;全部村镇建立垃圾收集、转运和处置体系,基本实现“村收集、镇(乡)转运、县(市、区)处理”的城乡一体化垃圾集中处理体系。项目的实施将会加快城乡垃圾处理设施建设,逐步实现城乡3环境公平,农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。城乡环卫一体化项目通过引进社会资本,提升政府存量资产使用效率,推行“公司运营、政府监管、群众监督”的模式,提升城乡环卫一体化保洁服务的质量和效益。1.4项目投资概况项目总投资3.08亿元,其中初始投资为1362.76万元,运营支出为29477.19万元。项目初始投资内容主要包括原有车辆、设备的资产转让以及新增相关的车辆设备等。武城县城区需要车辆29辆,其中原有车辆20辆,需新增车辆9辆;镇街区需要车辆51辆,其中原有车辆23辆,需新增车辆28辆。1.5项目运营概况为了更好地提升政府存量资产的使用效率,引进社会资本,落实政府和社会资本合作共同开展公共服务的供给,提升公共服务的质量和效益,更好地贯彻执行山东省《关于加强城乡环卫一体化工作的意见》(鲁办发〔2014〕18号)的要求。武城县人民政府、县财政局、县城市管理行政执法局拟对县城及所辖9乡镇区域的垃圾收集、清运等工作实施城乡环卫一体化处理。城区作业范围:南至南外环,东至运河路,西至西环路,北至滨河大道。其中历亭路作业范围为南至历亭路与德商路交叉路口、北至北环。主要包含城区道路、广场、游园、绿地、河道、水面、城区公厕(不包括商业街公厕)等范围内的保洁、杂草清4除、垃圾收集、垃圾压缩、垃圾运输。各镇街区作业范围:广运街道、鲁权屯镇、四女寺镇、郝王庄镇、开发区、武城镇、甲马营镇、老城镇、李家户镇共9个镇街区的政府驻地及所辖村庄。主要包含各镇街区道路、广场、游园、绿地、河道、水面、进村道路和村间道路、村内及村周边坑塘沟渠、村内街道和胡同、村住户房屋范围外的保洁、杂草清除、垃圾收集、垃圾压缩、垃圾运输。1.6项目经济技术指标表1-1主要经济技术指标序号项目单位指标备注一初始投资规模(一)武城县城区1城区道路保洁配备车辆辆121.1原有车辆辆41.2新购置车辆辆82垃圾收集转运至转运站配备车辆辆122.1原有车辆辆112.2新购置车辆辆13转运站及转运站转运车配备3.1原有密闭式垃圾转运车辆53.2原有压缩设备套3(二)武城县镇街区1镇街区道路保洁配备车辆辆431.1原有车辆辆151.2新购置车辆辆282原有转运站转运车配备车辆辆853镇街区转运站原有压缩设备套8二服务规模1城区1.1道路及绿化m22320770.701.2垃圾中转站座11.3广场、公园道路及绿化m2478041.001.4公厕座82镇街区2.1道路及绿化m21514477.002.2村间道路m22416728.002.3垃圾中转站座8三项目初始投资万元1362.76四服务期限年10本项目初始投资为1362.76万元,其中存量资产为882.26万元,新增资产为480.5万元。详见项目投资估算表1-2。表1-2项目投资估算表一、存量资产序号资产类型数量单价(万元)投资额(万元)占初始投资比例备注1车辆46-640.4647.00%2设备10-241.817.74%二、新增资产(一)城区序号车辆类型数量单价(万元)投资额(万元)占初始投资比例备注1清扫车242846.16%2洒水车328846.16%3小型清洗车212241.76%4管理车辆25.5110.81%(二)镇街区5垃圾清运车191222816.73%6管理车辆95.549.53.63%合计1362.76100%61.7项目建设的可行性一、国家有政策。早在2012年,党的十八大报告首次提出了“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国”的任务和目标。2014年以来,全国各地已相继启动“城乡环卫一体化”工作发展目标,全面提高农村生活垃圾收集、运输、处理与处置的科技水平,进一步健全城乡生活垃圾一体化处理体系。2015年新出台《美丽乡村建设指南》(GB/T32000-2015)规定村容维护、环境绿化、厕所改造、病媒生物综合防治等标准。二、资金有保障。山东省投入财政资金7亿元支持城乡环卫一体化发展,完善“户集、村收、镇运、县处理”的城乡生活垃圾收运处理体系。政府与社会资本合作共同开展城乡环卫一体化保洁服务,有利于充分发挥社会资本的经营管理优势,促进政府职能转变,实现“管干分离”。项目的实施能加快推进本县城乡环卫一体化建设,改善农村人居环境,实现城乡环卫一体化全覆盖。总之,武城县城乡环卫一体化保洁服务项目建设是势在必行,非常必要。72.项目识别与论证2.1物有所值论证根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,在项目识别阶段,应从定性和定量两方面开展项目的物有所值(VFM)评价工作。2015年12月,财政部出台了《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号),根据武城县的具体情况,将分别对本项目进行物有所值定性评价和定量评价论证。2.1.1物有所值定性分析方法物有所值(ValueforMoney,VFM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。按照《指引》要求,定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。另可根据具体情况设置补充评价指标,本项目拟设定的补充评价指标包括规模大小、全生命周期成本测算准确性、行业示范性。本项目物有所值定性分析主要采用德尔菲法(专家意见法),由专家打分构成。据上述分析,项目共选取6个基本指标和3个8补充指标,并赋予每个指标相应权重,最终的加总得分反映项目物有所值定性评估结果。本项目评分设置如下三个范围:80~100分,说明本项目在该项上能很好体现物有所值的原则;60~80分,说明本项目在该项上能体现一定的物有所值;低于60分,说明本项目在该项上物有所值不太明显,或者缺乏物有所值依据。92.1.2物有所值定性分析结果项目PPP物有所值定性分析的结果如下表所示:表2-1项目物有所值定性评价分析编号评价要素评价依据满分得分得分依据1全生命周期整合程度全生命周期内项目的设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合?项目可否整合设计、投融资、建造、运营各阶段?项目范围是否有利于社会资本对全过程进行控制?若可以将项目的设计-建设和运营整合在一起,便可以通过优化设计、提升建设质量、降低运营成本的方式,实现全生命周期成本控制。因此,全生命周期的整合程度越高,得分越高。1513.10本项目的运作方式采用TOT+BOT,将项目的融资、运营维护、移交融合在一起,能够降低全生命周期成本。2风险识别与分配全生命周期内,各风险因素是否得到充分识别,并能在政府和社会资本之间合理分配?包括风险因素是否得到充分识别?社会资本对其承担的风险定价及管理能力如何?付款机制和合同条款能否激励社会资本进行良好的风险管理?风险分配越合理,得分越高。1513.25本项目通过付款机制设定,对风险进行了全面识别,共有两级25个风险分担指标,能够激励项目公司进行良好的风险管理,政府和企业的责任边界清晰。3绩效导向与鼓励创新是否建立完善的绩效标准和监管机制?是否落实节能环保的政府采购政策?能否鼓励社会资本创新?项目产出可以用客观、可测量的合同条款来描述吗?政府部门建立并监测关键绩效指标(KPI)是绩效合同管理的关键,绩效指标越明确具体,得分越高。创新潜力越大,得分越高。1513.20本项目分别从城区和镇街区各建立起三级24个关键绩效指标。本项目绩效考核的付费机制控制在70%-100%,能够体现对项目公司的奖惩激励。项目内容涉及节能环保,资源回收,创新潜力10较大。4潜在竞争程度项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。有多少企业具备提供和维护项目的能力?市场对项目的参与意愿程度如何?采购时是否能吸引足够的社会资本方?注重企业实力有两个重要原因:(1)确保投标竞争环境;(2)确保有企业履职能力和管理风险。有能力参与的企业越多,得分越高。108.43该项目一经推出,昌邑康洁、济南万家洁、昌邑康美、山东银湾等企业表示有投资意向,市场竞争较为充分。5政府机构能力政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。项目实施机构是否具有PPP项目的管理能力和相关经验?注重政府部门的实力有两个重要的原因:(1)确保项目运作的成功;(2)确保公共利益得到保护。因此,政府管理PPP项目的能力越强,得分越高1512.25武城县政府由项目筹建工作领导小组牵头,组织财政局、执法局、审计局、发改委、法制局等部门成立的PPP小组,通过深入调研学习PPP政策与实操,具有一定的PPP运作能力,能够确保项目的成功运作和公共利益的到保护。6可融资性项目的市场融资能力。项目是否具有抵押或质押资产?政府是否具有增信资产?项目是否具有稳定的未来现金流?项目的可抵押资产质量越高、政府的股本越高,项目未来现金流越稳定,项目越具有可融资性,得分越高。108.60政府参股10%,能够起到一定的增信作用,项目未来现金流量稳定。7规模大小项目需要具有足够规模来吸引社会资本。通常,规模越大的投资越适合采用PPP模式。因此,规模越大,得分越高。54.30本项目投资额为3.08亿元,其中初始投资为1362.76万元。8全生命周期成本测算准确性资产全生命周期成本的大部分(主要涉及建造和长期运营维护成本)是否可以在合理假设和历史数据的基础上进行量化?在PPP模式中,全生命周期成本是确定合作期限长短、付费的多少、政府补贴的重要依据。因此,全生命周期成本预测越准确,得分越高。108.43本项目的初始投资额和运营支出测算依据比较明确,能够对全生命周期成本进行事前预测,预测数据较为准确。9行业示范性有没有类似的项目(投资规模和项目范围)采用PPP模式?如果有类似规模和要求的项目采用PPP模式,特别是成功的PPP项目,则说明PPP可行。因此,先例越相同,得分越高。54.33有类似项目:泰安岱岳区城乡环卫一体化PPP项目,溆浦县城乡环卫一体化PPP项目,若羌县城乡环卫一体化特许11经营权,海口市龙华区环卫一体化PPP项目等。总计10085.89说明本项目在该项上能体现一定的物有所值。12从评分结果来看,说明本项目在该项上能体现一定的物有所值,符合物有所值的评价标准,通过PPP模式可达到增加公共产品供给、提升绩效、控制成本和优化市场竞争的目的。综合分析认为,项目虽然为当地政府带来一定的支付压力,但总体处于可承受范围,更为详细的财政承受能力评估在下节展开。2.1.3物有所值定量分析方法定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和:(1)参照项目的建设和运营维护净成本;(2)竞争性中立调整值;(3)项目全部风险成本。PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。2.1.4物有所值定量分析结果项目全生命周期PSC值和PPP值分析比较结果见下表,详13细计算过程见表2-2。指标单位数值PSC现值万元18011.23PPP现值万元17332.06物有所值量值=PSC现值-PPP现值=18011.23-17332.06=679.17万元物有所值定量指数=(PSC现值-PPP现值)÷PPP现值=(18011.23-17332.06)÷17332.06=3.92%根据计算结果,PPP值小于PSC值,本项目通过物有所值定量评价,适合采用PPP模式运作。14表2-2PSC值现值和PPP现值计算表单位:万元年份12345678910总计建设净成本480.50480.50运营维护净成本2261.602261.602261.602261.602261.602261.602261.602261.602261.602261.6022616.00初始PSc值2742.102742.10竞争性中立调整值61.4461.4461.4461.4461.4461.4461.4461.4461.4461.44614.40PSC值2803.542323.042241.532241.532241.532241.532241.532241.532241.532241.5323058.82PSC现值2672.842111.491942.421851.861765.531683.221604.741529.931458.611390.6018011.23PPP值1205.372095.182103.092304.732313.442322.572544.822565.412565.412810.4022830.42PPP现值1149.181904.381822.451904.071822.161744.071821.871750.991669.361743.5217332.06152.2财务分析测算2.2.1测算分析思路本项目是城乡环卫一体化项目。项目初始投资支出主要体现在存量资产车辆、设备转移和购买新增车辆,项目运营主要涉及生活垃圾的保洁、杂草清除、垃圾收集、垃圾压缩和运输等作业服务,支出主要涉及人员工资、车辆设备维修、水电燃油费和其他费用。武城县政府按照“谁受益、谁付费”的原则,建立起县、镇、村分级投入机制,县政府承担投资和城区环卫运营项目支出,镇街区环卫运营项目支出按照县、镇、村4:2:4的比例分担支出。项目现金流入主要体现在使用者付费和政府可行性缺口补助付费上。为了完整体现整个项目为项目公司带来的现金流入及流出,我们采用以项目公司为测算主体,计算其在整个合同期限内的现金流,并按照8%的全投资收益率来估算项目投资收益状况。项目支出事项:投资支出(详见表2-4)运营支出(详见表2-5)项目收入主要由使用者付费和政府可行性缺口补助付费。2.2.2测算参数及假设条件16表2-3参数及主要假设条件名称内容备注一…
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