某市叶集区东部生态新城PPP项目

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2019-01-02
简介
六安市叶集区东部生态新城PPP项目建设内容及规模(1)道路基础设施包括未名路、兴叶大道东段、G312国道恢复段二期、站前大道北段、朱畈路、学府路、柳林大道北段合计约16公里,未名桥230延米,总投资8.8亿元,其中建安费用6.8亿元,前期费用2亿元。(2)未名湖湿地公园占地1800亩,水面660亩,总投资3.2亿元,其中建安费用2.2亿元,前期费用1亿元。(3)保障性住房一期工程占地100亩,建筑面积13万平方米,建设保障性住房1000套,总投资3亿元,其中建安费用2.5亿元,前期费用5000万元。本项目总投资15亿元,其中建安费用11.5亿元,前期费用3.5亿元。本项目采用PPP模式,可引入新的资金和机制,有利于解决政府在市政基础设施领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题等。详细内容,请阅读全文!

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六安市叶集区东部生态新城PPP项目实施方案六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案3目录第一章项目概况...........................................................................................................................................4一、基本情况.................................................................................................................................................4二、经济技术指标.......................................................................................................................................10三、项目公司股权情况...............................................................................................................................11第二章风险分配基本框架.........................................................................................................................14一、风险分配基本原则...............................................................................................................................14二、风险分配基本框架...............................................................................................................................15第三章项目运作方式.................................................................................................................................18一、运作模式简介.......................................................................................................................................18二、运作模式影响因素...............................................................................................................................20三、运作模式选择.......................................................................................................................................21第四章交易结构.........................................................................................................................................23一、投融资结构...........................................................................................................................................23二、回报机制...............................................................................................................................................24三、相关配套安排.......................................................................................................................................25第五章合同体系.........................................................................................................................................27一、合同体系构成.......................................................................................................................................27二、项目边界条件.......................................................................................................................................30第六章监管架构.........................................................................................................................................35一、授权方式...............................................................................................................................................35二、监管方式...............................................................................................................................................35第七章采购方式选择.................................................................................................................................37第八章政府承诺和支付保障.....................................................................................................................42第九章运营期满后的资产处置方式.........................................................................................................43第十章应明确的其他事项.........................................................................................................................45第十一章投资回报、价格及其测算.........................................................................................................54六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案4第一章项目概况一、基本情况1、项目名称六安市叶集区东部生态新城PPP项目2、实施机构叶集试验区重点工程管理局3、项目背景为鼓励和引导社会资本参与城市基础设施和公用事业建设运营,推广政府和社会资本合作(PPP)模式在叶集区城市基础设施领域的应用,进一步创新投融资体制,提升城市基础设施的运维绩效水平。叶集区人民政府授权叶集试验区重点工程管理局担任本项目的实施机构,并授权叶集试验区重点工程管理局作为政府方签约人签署PPP项目合同,并负责项目运营监管和项目移交等具体工作。4、提供的公共产品和服务内容城市基础设施投资、建设、运营维护及移交。5、采用PPP模式运作的必要性和可行性(1)PPP模式运作的必要性《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出:积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营,通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资市政基础设施项目。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)指出,推广运用政府和社会资本合作模式,是六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案5促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)指出:围绕增加公共产品和公共服务供给,鼓励市政工程等领域采用政府和社会资本合作模式,统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作。本项目采取PPP模式运作,是对国发[2014]60号文、财金[2014]76号文、国办发[2015]42号文等文件的重要尝试与实践,是对国家深化改革精神要求的积极响应。通过PPP模式,引入新的资金和机制,有利于解决政府在市政基础设施领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题,具体表现在:1)实现投资主体多元化,减轻财政负担。通过PPP模式引入社会资本承担基础设施项目的融资、建设、运营等工作,改变过去由政府单一主体从事投资和运营的状况,将建设运营过程中的大部分风险转移给社会资本,一方面可以引进社会资本的先进管理经验,推动在项目设计、施工、设施管理及运营过程等方面的革新,促使社会资本提高建设和运行有效衔接和责任,保证项目在技术和经济方面的可行性;另一方面在引入社会资本投资后,可以平衡政府财政支出压力,节省政府投资费用,缓解政府增量债务,有助于地方政府债务治理。根据国内外相关研究表明,社会资本参与PPP项目建设运营,能为政府平均节省17%左右的建设和运营费用。2)有助于转换政府职能,提升管理理念。采用PPP模式引进社会资本提供基础设施项目的建设和运营,政府可以从繁重的事务中脱身出来,从六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案6过去的社会公用基础设施和公共服务的提供者变成监管者,从而保证项目建设质量和公共服务质量。在PPP模式下,社会资本合作方承担项目融资、建设和运营等大部分工作,以换取公共产品与公共服务项目的长期特许经营权。在运营期间,社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势,提高公共文化建设项目运营服务水平和管理效率,为社会公众提供优质的公共产品。3)有利于降低运行成本,提高资金使用效益。采用PPP模式,有利于发挥政府机构和社会资本各自的优势,弥补对方身上的不足。在PPP模式下,政府可以发挥作为政策制定者和监督者的角色,在为项目建设做好相关配套服务的同时,可以集中精力做好项目运营监管等事项;社会资本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势,为降低项目运营成本,提高项目运营效益。4)有利于统筹社会经济效益,提高公众满意度。在PPP模式下,政府部门和社会资本合作,使项目参与各方整合组成专门的项目公司(即SPV),相互取长补短,发挥政府公共机构和社会资本各自优势,弥补对方身上的不足。项目运营方为政府提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革,提高项目在设计、施工、管理等方面的办事效率,传播企业管理理念和经验。5)有助于合理分配风险,提高项目质量。本项目采用PPP模式操作,可在项目初期就明确风险分配,由政府和社会资本各分担一部分风险,使风险分配更合理,运行风险可控度更高。另外,由于社会资本同时负责项目建设和运营,促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量,缩短六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案7建设周期,以保障项目及时交付和正常运行,大大提高项目融资、建设和运营成功的可能性。(2)PPP模式运作的可行性本项目采取PPP模式来开展,具备良好的政策条件和实践基础。2014年以来,国家大力推广PPP模式,鼓励吸引社会资本参与城市基础设施的建设和运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场,为本项目的顺利开展实施提供了保障和参考。1)成熟的政策环境国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策,如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)。目前,财政部、住建部正在全面推广和规范PPP模式。国务院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号),鼓励市政工程等领域采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。2015年4月,国家发改委、财政部等六部委联合下发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。同时,国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对PPP项目的融资支持力度。一系列政策文件的出台为市政基础设施的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。2)广泛的实践基础自去年以来,国内众多城市开展市政基础设施领域的市场化改革与探索,为本项目的实施积累了大量的宝贵经验,并形成了一批具有道路投资六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案8和建设经验的投资人,其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。3)有效的政府保障本项目作为叶集区重点推进的综合性PPP项目,得到了区政府的高度重视,并成立叶集区东部生态新城PPP领导小组,负责重要问题的决策与及时处理,确保项目顺利推进。另外,区政府将本项目中政府承担的付费责任纳入中长期财政规划,为本项目提供财政保障,增加了本项目对投资人的吸引力。4)完备的前期准备工作为了顺利推进本项目,相关部门开展了大量的前期工作,项目立项、可研报告、测绘、环评、初步设计等工作按步推进,确保本项目具备采用PPP模式的前提条件。6、运作的目标和意义本方案旨在通过对本PPP项目实施的项目概况、边界条件、风险分配、运作模式、交易结构、合同体系、监管架构、支付保障、资产处置、财务分析、采购方式选择等内容的研究,为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,推广政府和社会资本合作(PPP)模式在叶集区东部生态新城城市建设领域的应用,进一步创新投融资体制改革,提高公共产品建设质量,提升运营绩效管理水平,从政府的角度审慎地分析研究此次PPP运作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相应的解决方案,为政府决策提供参考,推动本项目PPP的具体实施。7、实施方案编制的目的本方案旨在通过对六安市叶集区东部生态新城PPP项目实施的背景、六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案9项目概况、项目交易结构、边界条件、项目的投资回报及价格测算等内容的研究,从叶集区人民政府的角度审慎地预测此次运作能够达到的主要目的和存在的主要问题,分析投资者经营期内可能的投资回报率和投资回收期限,为叶集区人民政府领导的决策提供参考。8、实施方案编制的依据(1)我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据,主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法,包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。(2)国家在相关的政策法规中也明确了有关PPP项目的诸多指导意见和办法:《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委[2015]25号);《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号);《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号);《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案10[2014]113号)。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号);《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号);《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部18号令);《城市道路管理条例》(1996年国务院第198号令)《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》(皖政办[2013]46号);《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(皖政办[2015]51号)《安徽省城市基础设施领域PPP操作指南》(城建函[2015]422号)《建设项目经济评价与参数》(第三版);《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》;《关于加快东部生态新城建设的决定》(叶发〔2015〕13号)财政部、发改委、人民银行等行政主管部门颁发的最新文件;其他与项目相关的文件资料。本项目依据以上相关法律和政策意见设计并实施。二、经济技术指标1、项目区位本项目位于叶集区东部生态新城。2、建设内容及规模(1)道路基础设施。六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案11未名路、兴叶大道东段、G312国道恢复段二期、站前大道北段、朱畈路、学府路、柳林大道北段合计约16公里,未名桥230延米,总投资8.8亿元,其中建安费用6.8亿元,前期费用2亿元。(2)未名湖湿地公园。占地1800亩,水面660亩,总投资3.2亿元,其中建安费用2.2亿元,前期费用1亿元。(3)保障性住房一期工程。占地100亩,建筑面积13万平方米,建设保障性住房1000套,总投资3亿元,其中建安费用2.5亿元,前期费用5000万元。3、投资规模本项目总投资15亿元,其中建安费用11.5亿元,前期费用3.5亿元。4、主要产出说明满足政府方对于拟建城市基础设施的技术、使用性能、耐久性等要求。5、资金来源资金来源:财政资金资金性质:一般性公共预算支出用途:购买服务三、项目公司股权情况1、是否要设立项目公司本项目PPP模式运作下将设立有限责任项目公司,政府授权部门(通常为政府平台公司)作为政府方出资代表,与社会资本共同出资组建项目公司。项目公司资本金为项目总投资的20%,资本金随项目需求到位。项六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案12目公司的资本金专门用于本项目的投资、运营及维护等,亦可用来支付工程建设其他费及建设用地费。2、公司股权结构根据财政部和国家发改委关于政府和社会资本合作(PPP)模式推广的相关政策,在本项目中,政府可以直接参股PPP项目公司,通过政府与社会资本进行股权合作,以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制,这主要基于以下考虑:(1)降低社会资本投资负担——政府出资参股,有助于降低社会资本的总体资金负担,有效提高项目公司的资本金实力,保障项目公司的资金支付能力,使得项目抗风险能力大大增强;(2)优化项目协调机制——政府参股可以提升项目公司的透明度,降低社会资本对政府或第三方的协调难度,优化项目内外部协调机制;(3)强化政府监管职能——作为股东角色参与项目公司的投资、运维、管理等决策,有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、风险控制等监管方面的作用,引导项目公司注重公众利益。根据财政部《PPP项目合同指南》(试行)的说明,为了充分发挥社会资本的积极性,政府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位,对项目公司的运营管理不具有实际控制力及管理权。因此,本项目以政府授权建投公司直接投资参股的形式,建议占股比例为5%-10%,仅作为政府管理便利与合作行为,主要考虑以下几点内容:1)、本项目政府占股超过10%,则不利于提高社会资本对本项目的投资意愿。六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案132)、本项目虽然在采购文件中明确了政府向项目公司支付的所有规则,但项目公司内部仍然涉及大量社会资本方关联交易,政府在项目公司的股权收益难以有效保障,因此考虑政府持股比例为5%,社会资本方持股比例95%。3)、政府方放弃项目公司的股权收益。六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案14第二章风险分配基本框架一、风险分配基本原则“风险共担、利润共享”是PPP项目运作的基本原则,而传统观点认为“采用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就可以获得较多的回报(从而把承担风险看成是获得高额回报的机会)”是不合理的。在现实操作中,让社会资本承担其无法承担的风险,一旦风险发生时又缺乏控制能力,必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见,最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方,而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。因此,在PPP实际运作中必须合理分担项目风险。根据财政部《PPP项目合同指南》(试行)说明,PPP项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目设计、建造、财务和运维等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。PPP合同中风险分配的基本原则包括:(1)承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率;(2)承担风险的一方能够将该风险有效应对(例如通过购买相应保险);六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案15(3)承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;(4)如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。二、风险分配基本框架根据《PPP项目合同指南》(试行),按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本之间合理分配项目风险。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,项目设计、建造、财务和维护等商业风险由项目公司承担,法律法规等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。风险分配方案以风险最优分配原则为核心,按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素,在政府和项目公司间合理分配项目风险。本项目的风险分配框架如下表:表2-1项目风险分配框架及应对措施风险类别风险承担方风险应对措施政治风险经营权收回/违背政府承担政府应通过PPP合同约定该部分风险出现时应给予项目公司的补偿形式及金额。征用/公有化法律变更税收变更审批获得/延误行业规定变化建设风险设计不当政府承担政府应加强对设计文件的审核、优化,如因设计不当导致项目公司损失,政府应给予项六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案16风险类别风险承担方风险应对措施目公司相应的现金补偿或其他补偿。土地使用(不能及时交付)政府承担负责征地拆迁的部门应向市政府提交工作计划书,严格按时完成土地拆迁工作。如因未按期完成土地拆迁,应顺延项目合作期限并补偿。承包商违约项目公司项目公司应加强自身运营服务的管理与考核,按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务,并自行承担由此产生的费用及损失。工程质量工地安全劳资/设备的获取劳工争端/罢工效率低/材料浪费建造成本超支完工风险技术不过关考古文物保护共同承担政府与项目公司应友好协商,合理共担损失。地质条件场地可及性/准备工程/运营变更公共设备服务提供财务风险融资失败项目公司融资成本高融资机构介入权行使政府承担利率变化共同承担政府与项目公司应友好协商,合理共担损失。外汇风险偿债风险/流动性风险项目公司破产运营风险人工、材料价格上涨项目公司项目公司应加强自身运营服务的管理与考核,按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务,并自行承担由此产生的费用及损失。运营成本超支服务质量不好维修过于频繁移交前设施状况移交后设施状况(缺陷责任期内)移交后设施状况(缺陷责任期外)政府承担该部分风险由政府自行承担。法律项目公司破产共同承担政府与项目公司应友好协商,六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案17风险类别风险承担方风险应对措施风险合同文件冲突合理共担损失。第三方延误/违约设施所有权其他风险其他不可抗力共同承担按照PPP合同规定,政府与项目公司合理共担损失,并合力克服事件、恢复运作。剩余风险天气/环境恶劣六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案18第三章项目运作方式一、运作模式简介所谓项目操作模式,是指对政府与社会资本在PPP项目全寿命周期内权利义务的安排,具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素。PPP是“Public-Private-Partnerships”的简写,译为“公私合作制”,是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。对PPP内涵的界定有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系;而狭义的PPP理解为一系列项目融资模式的总称,是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排,是一种项目融资方式,如特许经营、租赁合同模式、管理合同模式等。具体运作模式如下:委托运营(Operations&Maintenance,O&M):是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。管理合同(ManagementContract,MC):是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT):六安市叶集区东部生态新城PPP项目----实施方案19是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO):由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer,BOOT):由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOOT方式下社会资本或项目公司在运营期拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款。转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT):是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT):是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。租赁-运营-移交(Lease-Operate-Transfer,LOT):是一种将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式,政…
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