某县实现学校建设项目采用PPP模式初步实施方案

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2018-12-18
简介
成武县文亭实验学校建设项目是一项社会公益项目,建成之后将成为成武县设施完善、教育质量高的民办学校,使所有进入该校学习的学生有一个更好的学习环境,为国家和社会培养更多的合格人才,为国家的经济建设增添更多的新力量。本项目建设的主要内容是建设5层综合楼1栋,建筑面积8500平方米;4层小学部教学楼1栋,建筑面积约 3000 平方米;4层初中部教学楼1栋,建筑面积约3000平方米(综合楼与教学楼呈∪连为一体);6+1层学生公寓2栋,建筑面积约 7500平方米;5层学生宿舍4栋,建筑面积约16500平方米;6+1层教职工宿舍楼5栋,建筑面积约22000平方米;2层食堂1栋,建筑面积约5000平方米;操场等。生活及服务用房,建筑面积约1011.6平方米。采取了用参照项目的全生命周期成本的净现值 PSC值与PPP模式下项目全生命周期成本的净现值 PPP值进行比较的方法,计算出物有所值量值和指数,得出定量分析结论。

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成武县文亭实验学校建设项目采用PPP模式初步方案一、项目基本情况(一)项目名称成武县文亭实验学校建设项目(二)项目类型新建(三)项目地点菏泽市成武县(四)项目联系人范海涛0530-8632205(五)项目概况成武县文亭实验学校建设项目是一项社会公益项目,建成之后将成为成武县设施完善、教育质量高的民办学校,使所有进入该校学习的学生有一个更好的学习环境,为国家和社会培养更多的合格人才,为国家的经济建设增添更多的新力量。本项目建设的主要内容是建设5层综合楼1栋,建筑面积8500平方米;4层小学部教学楼1栋,建筑面积约3000平方米;4层初中部教学楼1栋,建筑面积约3000平方米(综合楼与教学楼呈∪连为一体);6+1层学生公寓2栋,建筑面积约7500平方米;5层学生宿舍4栋,建筑面积约16500平方米;6+1层教职工宿舍楼5栋,建筑面积约22000平方米;2层食堂1栋,建筑面积约5000平方米;操场等。生活及服务用房,建筑面积约1011.6平方米。项目建成后将容纳4000名师生。2该项目占地面积111.24亩,建设总建筑面积为66511.6平方米,建设期为两年。项目建设规模如下:1、新建一栋5层综合楼,建筑面积8500平方米;2、新建一栋4层小学部教学楼,建筑面积约3000平方米;3、新建一栋4层初中部教学楼,建筑面积约3000平方米(综合楼与教学楼呈∪连为一体);4、新建6+1层学生公寓2栋,建筑面积约7500平方米;5、新建5层学生宿舍4栋,建筑面积约16500平方米;6、新建6+1层教职工宿舍楼5栋,建筑面积约22000平方米;7、新建2层食堂1栋,建筑面积约5000平方米;8、新建生活及服务用房,建筑面积约1011.6平方米。二、可行性分析1、PPP项目的物有所值预测我们采取了用参照项目的全生命周期成本的净现值PSC值与PPP模式下项目全生命周期成本的净现值PPP值进行比较的方法,计算出物有所值量值和指数,得出定量分析结论。该项目的全生命周期成本的净现值PSC值的具体计算公式如下:PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+风险承担成本其中,初始PSC值=(建设成本-资本性收益)+(运营维护成本-第三方收入)+其他成本竞争性中立调整值=政府运做比社会资本少支出的土地费用+少支出的行政审批费用+少支出的所得税风险承担成本=(全部建设成本+建设运营成本)×风险承担比例(其中可转移风险比例为10%,自留风险比例为3%)经过估算和预测,成武县文亭实验学校建设项目的PSC值为39697.05万元。PPP模式下项目全生命周期成本的净现值PPP值的具体计算公式如下:PPPs值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本其中,影子报价政府建设运营成本=(政府建设成本-资本性收益)+(政府运营维护成本-第三方收入)+其他成本政府自留风险承担成本=(全部建设成本+项目建设运营成本)×风险承担比例经过估算和预测,成武县文亭实验学校建设项目的PPPs值为-25984.72万元。物有所值量值=PSC值-PPPs值=9697.05万元-(-25984.72)万元=35681.77万元;物有所值指数=(PSC值-PPPs值)÷PSC值×100%=35681.77万元÷9697.05万元×100%=367.97%;因该项目物有所值量值和指数均为正数,说明该项目适宜采用PPP模式。2、PPP项目的财政承受能力PPP项目的财政承受能力通过项目全生命周期过程的财政支出责任与一般公共预算支出的10%的对比来体现。其中,财政支出责任=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入。一般公共预算支出则参照前五年相关数额的平均值及平均增长率进行了计算。经过对各年度财政支出责任与该年度可用于PPP项目的财政支出数进行对比,成武县文亭实验学校建设项目全生命周期内未来年度4财政支出责任占同年度一般公共预算支出的比例界于0.0005%-0.0172%之间,表明远低于一般公共预算支出的10%结果;所以认定政府财政支出能力较强,得到的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证结果为“通过论证”。3、项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式的必要性(1)PPP模式有利于降低地方政府的债务风险本次项目采用PPP模式,一方面PPP项目对于投资的风险收益完全自担,政府对项目的投资规模在初期就得以明确,政府的财政支出逐渐透明化,同时,社会资本的进入可以加快项目的建设进度和提高投资效率,改善项目的经营管理水平,进而激励地方政府的支出一收益分配,财政软约束消除,地方债务朝着规范化方向发展;另一方面,社会资本参与项目,有利于减轻地方政府投资支出压力。因此,项目采用PPP模式有利于降低地方政府的债务风险。(2)PPP模式有利于提高公共财政使用效率本项目将由社会资本方出资建设及运营维护并提供公共服务。政府方无需出资,这对节省财政资金提高财政资金使用效率加快新型城镇化建设有较为重要的意义。同时,由于捆绑了建设和经营,并以服务和产出付费,使得社会资本方能够发挥最大的能动性,通过创新、自我施压等各种措施避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低,避免了公共资源的浪费。(3)PPP模式有利于保障项目公益服务质量项目采用PPP模式,由社会资本方组建项目公司,并由项目公司进行建设及提供公共服务。这将比传统的开发模式具有更好的内部协调能力,通过对社会资本方技术经验的整合、服务创新激励以及项目约束,实现项目投资和管理层面的规模经济,从而降低同等质量公益5服务的提供成本。(4)采用PPP模式有利于降低项目总体风险《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资〔2014〕2724号、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》财金〔2014〕113号等文件提出,政府和社会资本合作模式下,按照风险收益对等原则,在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目采用PPP模式,社会资本方将主要承担项目投资、融资、建设、运营等风险,最大程度减少项目的商业风险;政府方从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体规划,理顺各参与机构之间的权限和关系,为项目防范风险提供了有力的保证,因此,本项目采用PPP模式有利于降低项目总体风险。(5)采用PPP模式符合国家及地方政策导向《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)指出,“为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。民生工程作为建设小康社会与和谐社会的重要内容之一,党中央、国务院对此高度重视,各级党委、政府都把解决城市公共基础设施建设作为为民办实事的具体体现。各级领导的重视为实施民生工程提供了可靠的保证。近年来成武的经济得到了较快发展,生活水平普遍提高,但一些基础设施明显滞后,已经严重限制了城市的经济发展和人民生活水平的提高,解决城市基础设施供需矛盾问题已经迫在眉睫、势在必行。6本次项目的建设,作为民生工程可满足菏泽市成武县相关人群的需求,解决制约城市发展的瓶颈问题,体现了以人为本、构建和谐社会的发展要求,具有较好的经济效益、社会效益和环境效益。4、项目采用PPP模式的意义本项目采用PPP模式,引入市场机制,有利于推动政府的发展规划、服务监督和企业的创新动力、监管效率的有机结合;有利于减轻财政支出压力,降低地方政府债务风险;有利于提高项目建设的保障能力,促进项目的顺利实施。三、初步实施安排(一)项目发起方式:菏泽市成武县人民政府发起(二)项目合作期限:30年(三)项目运作方式:BOT模式根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,PPP操作模式选择可根据项目本身的经营属性如经营性项目、非经营性项目和准经营性项目来具体选择适当的操作模式。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目,可通过政府授予特许经营权,采用BOT/BOOT等模式推进。对于经营性收费不足以覆盖投资成本、需要政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,可通过政府授予体现经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,可通过政府购买服务,BOO、O&M等市场化模式推进。本项目采用BOT模式。(四)风险分配框架社会资本方承担市场建设运营风险,政府承担法律政策方面的风险,不可抗力风险由双方共同承担。71、项目风险因素识别与分析本项目投资主要有以下风险:(1)组织机构风险组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于项目的建设或营运,项目法人代表,企业管理层不能胜任项目的组织与管理,影响项目的实施。为了维持项目运营管理,在组织及人员设置方面可能存在不能胜任的风险。(2)施工技术风险文亭实验学校建设项目施工难度小,技术成熟,选用适宜的工艺方案,做好各项环境保护措施,将影响降低到最低程度。因此,本项目建设过程中不存在特别技术风险。但是项目施工过程中存在一些如设计方案是否能按预期实现等不确定因素。(3)工程风险项目工程风险主要指常规性的不可避免的技术性风险,包括地质地基条件、材料供应、设备供应、工程变更、技术规范、设计与施工等造成的风险。该项目投资工程风险在未来期间在面临着较大的不确定性,风险较大。(4)投资估算风险投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长,人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高,征地拆迁工作的进展等。近期以来,我国物价水平明显上升,并有进一步上涨的趋势,物价的上涨会带动人工、筑路材料、机械台班、征地拆迁补偿标准、各种费率的提高,从而增大投资,形成一定的投资风险。(5)资金风险资金风险是指项目建设资金供应不足或者来源中断导致项目工期拖期甚至被迫终止,以及利率、汇率变化导致融资成本升高等风险。8我国固定资产贷款利率已经多次调整,目前该项目的贷款利率处于较低水平,若未来一段时间加息,将会加大本项目的建设成本,引起一定资金风险。(6)市场风险本项目是公益性项目,属于民生保障项目,市场风险较小。(7)政策风险政策风险主要来自两个方面:一是指国家政策影响区域经济的发展,从而影响项目需求;二是国家由于某种政治或经济政策上的原因,对目前项目建设、运营、管理等方面政策法规的变化。政策变化最终影响项目经营成本和收入,从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。本项目是公益项目,对国家、自治区、地方政府和老百姓都有益,项目建设受到国家和地方政策的大力支持。因此,该项目不存在政策风险。(8)财务风险本项目财务风险大部由社会资本承担。本项目在设定的经营年限、收费标准、运营成本等各项参数条件下,具有一定的盈利能力和偿债能力,并有一定的抗风险能力,因此财务风险较小。(9)不可抗力风险不可抗力风险通常分由于不能合理预见的自然灾害(如地震、洪水、台风等)、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险两大类。自然灾害风险项目公司可以通过参加商业保险转移部分风险成本,为可转移风险,剩余自留风险由项目公司承担。其他无法转移的不可抗力风险由项目公司和政府共担。92、风险分配原则原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。分项风险分配原则是:(1)承担风险的一方应该对该风险具有控制力;(2)承担风险的一方能够将该风险合理转移;(3)承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;(4)由该方承担风险最有效率;(5)如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。具体而言,根据国际上的历史数据统计,澳大利亚PPP项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右,而英国的转移风险平均值为12%。综合两国的数据,将10%作为该项目的可转移风险承担比例。通常可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例为70%-85%,因此该项目的总风险承担比例为13%,其中可转移风险承担比例为10%,自留风险承担比例为3%。(五)项目融资结构:总投资13000万元,全部由社会资本方出资。(六)收益回报机制:使用者付费PPP项目的付费机制约定PPP项目中的收益回报,主要包括三类:政府付费,是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公益事业项目。使用者付费,是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目。可行性缺口补助,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本和10合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。本项目采用使用者付费模式。四、合同体系(一)合同拟定原则合同体系主要包括项目合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同和保险合同等。(二)项目常见合同简介1、PPP项目合同(BOT合同)项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。根据《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,明确投资人和政府的职责及权利,具体拟定原则如下:强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利义务。强调提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给,提高公共资源配置效率。强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下,降低项目成本、提高资源配置效率、回去合理投资回报。强调公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节,明确政府监管职责,发挥专业机构作用,提高信息公开程度,确保项目阳光运行。强调合法合规及有效运行。项目合同要与相关法律法规和技术规范相互衔接好,确保强调国际经验与国内实践相结合。借鉴国外先进经验,总结国内成功实践,积极探索,务实创新,适应当前深化投融11资体制改革需要。2、履约合同(1)融资合同从广义上讲,融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中,最主要的融资合同是项目贷款合同。通常项目公司会作为借款人与国内金融机构等签订项目贷款合同。一般来讲,项目贷款合同中约定的主要条款包括:陈述与保证、先决条件、偿还合同、担保与保障、抵消、违约、适用法律与争议解决等。(2)工程承包合同PPP项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在,本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件,因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商,签订工程承包合同。项目公司可以就项目的设计、采购、施工与单一承包商签订总承包合同,也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要符合相关法律法规的规定。(3)运营服务合同根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力不同,项目公司可能需要考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营服务商,并与之签订运营服务合同。(4)保险合同由于采用PPP模式的项目资金规模大、生命周期长,PPP模式参与方在考虑签订PPP保险合同时,通常需要考虑针对融资、建设、运营等多个阶段的哪些风险进行投保以及当地是否可以提供这些类型的保险等。在PPP模式中,通常涉及的保险类型包括运输阶段的货物12险、建筑工程一切险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。(5)其他合同在不同PPP项目中还可能会涉及其他的合同,例如与专业顾问单位签署的工程咨询顾问合同、财务顾问合同、税务顾问合同及法律顾问合同。五、监管架构(一)监管方式1、监管原则(1)依法监管原则(2)限制于激励相结合原则(3)公开透明、可问责原则(4)独立专业原则(5)提高监管效率原则(6)多层次监管原则2、监管机构的设置3、监督体系PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外,还应保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。与此同时,政府还应依法严格履行行政管理职能,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。设置多级监督体系,以保障项目进度、服务质量及公共利益。常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查,协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查,项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。对于冲突的解决,一般先由协调委员会进行协调,然后是协调委13员会下设的专家委员会进行专业性评判,最后才是选择仲裁诉讼等,这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。六、采购方式选择项目采购根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
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