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如何区分招标时预算与标底的关系

核心提示:预算与标底,是政府采购或招标采购中两个既紧密联系又有本质区别的概念,往往容易混淆,产生异议,引起误解。本文深入探究了预算和标底的区别,认真分析和比较,捋清标底与预算的关系。

第一,预算和标底均属资金概算,二者重合度将进一步提高。所谓预算,这里是指项目支出预算,是在采购项目立项时对项目所需采购资金的大体概算;所谓标底,通俗地说,就是项目造价,更多是指工程项目造价,是基建工程的预期价格。由此可见,预算和标底,都是采购项目资金的大体概算或预期价格,是采购人可用资金额度及在财务上应承担的义务。

一般来说,应先有预算,后有标底,根据预算编制标底。相较而言,编制标底比编制预算要求更高,应更全面、更准确、更细化,应精确到项目的每一个子项、每一个科目;同时,一般要求标底必须以不突破预算为前提,标底应控制在批准的项目预算以内。

随着财政工作及财务工作科学化、精细化管理逐步深化,必将进一步细化预算编制,严格预算要求,强化预算约束,预算的准确性和刚性将进一步加强,在政府采购项目中,采购项目预算将更全面、更准确、更细化,预算与标底将逐步趋同,重合度将进一步提高,二者将更好地衔接和统一。

第二,预算和标底适用范围不同,规定和要求各有侧重。我国《政府采购法》和《招标投标法》对预算和标底的规定,各不相同,各有侧重:《政府采购法》对预算提出了明确要求,《招标投标法》对标底进行了原则规定。

从法律规定看,预算是刚性要求,是采购的前提,无论货物、服务或工程项目,都必须编制预算,没有预算不得采购;而标底非刚性要求,《招标投标法实施条例》第27条规定“招标人可以自行决定是否编制标底”,并非所有采购项目都必须编制标底。

从采购实践看,一般来说,在货物项目和服务项目中,基本不设标底;在基建工程项目中,目前有设标底的,也有不设标底的,但随着预算越来越科学、准确和精细,加之设标底的技术要求及保密要求较高,因此基建工程项目也将逐步淡化标底。

第三,标底是评标的参考,预算与评标无关。标底是评标的重要参考,《招标投标法》第40条规定“对招标文件进行评审和比较,设有标底的,应当参考标底”。但如何参考标底,法律没有明确规定。在具体操作实践中,一般是将标底作为评标基准价,标底是评标、定标的重要依据,作为价格得分的尺度和准绳,离标底越近,价格得分越高;无论价格高低,只要偏离标底,均将减分,偏离越远,价格得分就越低。对于高于标底的报价,予以减分,倒可以理解;但对于投标报价低于标底的,也作减分处理,这与政府采购“价格得分采用低价优先法计算”的规则相违背,也不符合政府采购提高采购资金使用效益的价值目标。

预算不影响评标,更不得将预算作为价格打分的参考和依据。严格地说,在评标环节,评标委员会不应考虑预算问题,不要被预算所困惑和左右。关于投标报价是否全部超预算,或部分超预算,超预算是否废标,都不影响评标工作,评标委员会都必须按招标文件规定的条款、标准、方案和规则等采购要求进行评审,评选出科学合理、符合采购需求的投标方案或产品,推荐最适合采购项目的供应商。

第四,标底强调必须保密,预算没有明确要求保密。标底决定价格得分高低,甚至决定是否中标或废标,因此标底属于保密内容,在开标前不得向任何人泄露。《招标投标法》第22条明确规定“招标人设有标底的,标底必须保密”。

预算是否应该保密,现行政府采购相关法律法规及规章没有明确规定和要求。有的采购项目,要求预算保密;有的采购项目,却将预算作为阳光采购、信息公开的重要内容,予以公开。由于预算不作为评标的参考或依据,无论预算公开与否,都不能影响评标过程或左右评标结果,更不能作为中标或废标的依据。

第五,必须编制预算,不宜设定标底。预算是项目采购的前提,是签订合同的依据,是项目付款的保障,《政府采购法》第6条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。因此,作为财政或财务管理部门,必须科学编制采购预算,细化项目预算;作为采购机构,必须严格按预算采购,没有预算不得采购;作为采购人,必须按采购预算签订合同,并严格按照合同办理付款。

采购项目是否应设定标底呢?笔者认为,所有采购项目,不仅货物项目和服务项目,也包括工程项目,应以不设标底为宜。主要理由有:一是现行政府采购或招标采购制度规定没有要求必须设定标底。二是设定标底,是一项很复杂、很艰巨的工作,技术要求高,时间周期长,编制准确的标底十分困难。三是标底保密难度大,泄密风险相当高。

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